張家界偏遠山區農業補貼政策落地效果及建議

農業補貼是國家支持和保護農業最主要最常用的政策手段,是政府財政對農業生產者直接或間接的轉移支付,以實現農產品供求的總量平衡和結構平衡,使農民有滿意的、公平的生活水平,促進農業持續穩定發展。2004年以來,我國政府陸續頒發的一系列強農惠農政策,在穩定糧食
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論文摘要

  農業補貼是國家支持和保護農業最主要最常用的政策手段,是政府財政對農業生產者直接或間接的轉移支付,以實現農產品供求的總量平衡和結構平衡,使農民有滿意的、公平的生活水平,促進農業持續穩定發展。2004年以來,我國政府陸續頒發的一系列強農惠農政策,在穩定糧食生產、增加農民收入、提高農民生產積極性方面產生了極大的作用,近些年來使得我國農業一直保持著持續穩定的良好發展勢頭。我國中西部地區農民增收問題一直是政策的重點,農業補貼政策在中西部地區實施后的效果也成為探索我國具有針對性和高效性農業補貼政策的重要方面。   本文以張家界市為例,分析農業補貼政策在經濟欠發達地區及偏遠山區實施后產生的效果以及影響農業補貼政策效果的因素,有很強的理論和現實意義。   1 張家界市農業補貼政策實施情況   張家界市位于湘西北邊陲,武陵山腹地,是一個以農業為基礎產業的“老、少、邊、窮”地級市,區域內經濟不發達,下轄的兩縣兩區均為國家或省級貧困縣。2012年全國農民人均純收入為7917元,湖南省農民人均純收入為7440元,而張家界市農民人均純收入僅為4574元,比全國低3343元,比全省低2866元,尤其在一些偏遠山區,農民收入增長緩慢,農民收入更低。   當前張家界市落實的涉農補貼有糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、退耕還林補貼等共43項,由于強農惠農政策的實施和不斷完善,財政轉移性收入在農民人均純收入中所占的的比重逐年上升,2006~2012年期間由144元增長到582元,增長了3倍之多。具體數據如圖1所示。

論文摘要   僅2012年,張家界市通過“一卡通”發放的涉農補貼資金達4.2億元,其中糧食直補資金1485萬元,農資綜合補貼資金8866萬元,退耕還林還草補貼資金2535萬元,三項補貼金額之和占農業補貼總金額的31%。由此可見,農業補貼政策的實施切實增加了當地農民的收入,讓農民親身感受到了國家對“三農”問題的高度重視,享受到了國家改革開放帶來的成果。   2 農業補貼政策實施中存在的主要問題   2.1 補貼范圍窄、補貼標準低   山區受自然條件和經濟條件的限制,在各種農業補貼政策中能普遍受益的只有糧食直補政策,但一直以來糧食種植面積小,糧食產量低,種糧效益低,農民不能通過糧食種植獲取正常的生活必需品。近幾年該市加大了農業生產結構調整措施,其它非糧產業(如養殖業、經濟作物種植業)在農村的經濟結構中逐步占據了重要地位,與糧食種植業相比,它們對增加農民收入的意義更大。但受農產品供給波動效應影響,這些產業和糧食種植業一樣面臨著產業發展的困境。因此,僅僅對糧食種植進行補貼,政策導向勢必會改變農民糧食種植與其他非糧食生產的比較收益。   2.2 補貼依據不合理   首先在糧食直補、水稻良種補貼中,僅僅根據耕地面積的大小進行補貼,沒有考慮糧食產量的多少,部分農民將補貼資金用于糧食生產外的其它項目,使糧食補貼政策的功效降低。其次,糧食補貼是按農稅改革的在冊計稅耕地面積進行直補,未納入計稅耕地的糧食種植則得不到補貼,使農民實際得到的補貼款減少,如該市某村實際耕地面積133.33h㎡,而納入計稅耕地面積的卻只有44.67h㎡,糧食直補面積按照44.67h㎡計算,全村500余戶村民少得補貼款12.3萬元。   2.3 補貼資金的發放與農民對生產資金的需求不同步   在進行糧食補貼時,要經過補貼面積摸底、核實、上報和資金撥付等環節,當補貼資金發放到農民手中時早已過了春耕時節,有時甚至到了糧食收割期,從而導致農民在糧食生產初期得不到及時、有效的補貼資金支持,影響到糧食補貼資金的使用效益。糧食直接補貼、良種補貼和油價提高綜合補貼資金只有提前到春耕生產前發放,才能解農民購買農業生產資料的燃眉之急。   2.4 補貼對象不恰當   隨著農業產業結構的不斷調整,農村土地流轉的面積越來越大,對農業補貼對象的合理確定造成一定的難度,從而影響到補貼款的準確發放。2011年,張家界市農村土地流轉面積為10%以上,由于糧食補貼是按照農戶在冊計稅耕地面積撥補的,糧食直補款直接發放到耕地的擁有人,土地轉包后,實際種糧人并未得到補貼。其次,在對農機具購置進行補貼時,直接將資金補貼給銷售商家,而商家在銷售農機具時,并沒有讓利于購置農機具的農民,使得農機具購置補貼直接成為銷售商家的利潤。   3 偏遠山區農業補貼政策實施效果影響因素分析   雖然農業補貼政策在偏遠山區實施取得了經濟上和政治上的雙重效應,但是應清楚地認識到這種效應是有限的,與平原地區、糧食主產區和一些產糧大縣相比,偏遠山區受許多因素的影響,農業補貼政策實施后的效應還沒能充分的發揮,在一定程度上出現了政策失靈的現象,因而還不能從根本上解決農民增收難的問題。   3.1 偏遠山區農業生產規模小,品種多,補貼總量小   張家界市國土面積9516k㎡,境內山多地少,素有“九山半水半分田”之說,山地面積約占土地總面積的78.7%,人均耕地面積僅560㎡,全市耕地面積最多的鄉鎮人均耕地面積也只有1666.67㎡。長期以來,農村種植結構比較單一,沿襲著糧食作物為主、經濟作物為輔的傳統農業種植結構,糧食作物種植面積占總種植面積的60%以上,經濟作物種植面積在40%左右,因此,農民能普遍受益的農業補貼政策是糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和退耕還林還草補貼。2012年湖南省下發的補貼標準為:糧食直補為13.5元/667㎡,農資綜合補貼為80.6元/667㎡,良種補貼:水稻15元/667㎡、玉米等10元/667㎡。按照該標準計算,每戶農民得到的補貼金額非常有限,人均耕地面積最多的鄉鎮人均補貼金額為280元,耕地面積最少的鄉鎮人均補貼金額為92元。   張家界市不僅耕地面積少,而且適宜于耕種的土地面積更是小而分散,加之當初在實行土地承包時采取的是好地與差地、近地與遠地、坡梯平洼地搭配分配,導致土地的細碎化程度加大,農業種植機械用不上,不利于農業的規模化經營和農業機械化發展。此外,山區農民大多數手中資金積累少,一些適用于山區的輕簡、高效的農機具也因購置成本高農民無力購置,因此農機具購置補貼只有少數農民才能得到。2012年全市申請補貼機具6500臺(套),補貼資金為1239.7萬元。   3.2 偏遠山區農業生產設施落后,條件差,政策效果受影響   張家界市許多偏遠山區,農業生產條件差,基礎設施落后,土地細碎化程度高、中低產田多,農民經營成本高,經營收益低,農業補貼只是杯水車薪。隨著該市鄉鎮城市化建設推進,市城區建設的拓展,以及農業結構性調整和農民建房、交通用地,大量的良田好土被非農建設擠占,耕地面積由建市初期的12萬h㎡減少至如今不到9.33萬h㎡,影響了糧食種植面積;其次,水利工程配套設施未得到很好的修復,盡管農田水利設施年年修,但由于各種原因,加上邊修邊老化,仍有不少水庫、山塘、渠道不斷老化,一部分不能正常發揮作用,有效灌溉面積有限,旱澇保收面積銳減,抗御災害能力脆弱,靠天吃飯的基本格局沒有得到根本改變;再次,有知識、有技術、思維靈活、年富力強的青壯年紛紛進入城市或工廠就業,使農村勞動力嚴重不足,有的無力耕種,棄種撂荒現象較多。   3.3 農村土地流轉加劇,情況變化多,補貼政策效力折扣   當前農村土地流轉呈急劇加速的發展態勢。到2012年6月,張家界市農村土地流轉總面積僅耕地面積就達1.53萬h㎡,占全市耕地總面積21%。其中2010年增加流轉面積1266.67h㎡,2011年增加流轉面積2000h㎡,2012年新增3333.33h㎡。桑植縣對全縣農村5866.67h㎡土地流轉的去向進行了分析,其構成是:2440hm2耕地流向了種植和養殖專業大戶,占流轉土地總面積的41.6%,1420h㎡耕地流向了農民專業合作社,占24.2%,1373.33h㎡耕地流向了農業產業化龍頭企業,占23.4%,還有633.33h㎡耕地流向了休閑旅游農業等其它產業,占10.9%。土地流轉之后,農業補貼的政策受益對象沒有變化,還是土地承包經營權人,農業補貼沒有跟著真正的種地的人走,補貼政策其實演變成了土地承包經營者的福利,惠農促農的效力大打折扣。   3.4 農業補貼政策不配套,加之其宣傳不足,難以形成良好的政策體系   張家界市是經濟欠發達地區,經過20多年國家的扶貧攻堅經濟總量雖然得到較大的增長,但是全市經濟發展仍然處于艱難的爬坡階段,2012年全市GDP為338.98億元,財稅收入雖然達到32.20億元,但可供安排的財力弱,用于改善農民生產生活條件的資金嚴重不足,2012年第一產業完成投資2.03億元,雖然同比增長72.4%,呈大幅增長態勢,但其完成的絕對量只占固定資產投資(不含房地產)的4%,對全市固定資產投資增速的貢獻僅1.9%。農業補貼資金主要是靠國家和湖南省財政支農資金及有關部門的專項資金支持   全市能為農村服務的金融機構主要是農村信用合作社和郵政儲蓄銀行兩家,由于沒有形成有效的競爭,農村信用社基本對農村金融市場形成了壟斷。一方面貸款利息相對過高,基本保持在一分左右,1萬元貸款每年需還1200元左右利息。其次是貸款門檻設置過高,因農戶找不到“擔保人”和“抵押物”往往得不到貸款。第三是“商業化”傾向十分嚴重,信貸資金大量流入相對收益率較高的非農部門,真正用于農業自身發展的貸款占比很小。   農民專業合作組織和龍頭企業等各類社會主體的投入有限,2012年全市完成民間投資6.2億元,只占投資總量的31.6%,工業反哺農業,城市支援農村還沒有形成一個完整的、有效的體系。   3.5 農業生產成本上漲速度過快,幅度過大,抵減了農業補貼政策效能   筆者對該市農資經營公司和個體經營戶進行了調查,2012年上半年各種化肥及種子均呈上漲趨勢。其中,尿素批發價2350元/噸,同比上漲50元;零售價130元/50kg,上漲10元。含量為45%的硫酸鉀復合肥批發價3000元/t,上漲250元;零售價170元/50kg,上漲10元。水稻種子零售價最高140元/50kg(主要以Y兩優系列為主,如Y兩優1號、2號等),最低38元/kg(如Ⅱ優58),平均價格70元/kg,同比上漲5元。玉米種子零售價最高45元/kg(如正大999),最低24元/kg(如臨奧1號),平均價格約36元/kg,同比上漲4元。農業本身存在著土地收益遞減規律和比較效益底下的產業特征,這種特征在經濟欠發達地區尤為明顯,農業生產資料價格上漲幅度大,農民種植成本較高,盡管國家給予了相應的補貼,但不足以抵消農資價格上漲給農民增加的負擔。   4 提高農業補貼政策效果的建議   偏遠山區受耕地資源“瓶頸”及其它因素的制約,農業補貼政策實施給農民帶來的增收效果有限。因此,發揮農業補貼在山區農民增收中的杠桿作用,要根據自身農業資源條件和區位優勢,因地制宜地選擇合適的農業補貼政策目標,探索財政支農的新機制,尋求符合山區特色的農民增收的途徑。   4.1 完善農業補貼政策體系   首先,要針對山區特點,要提補貼高標準,擴大品種范圍。   種植業方面,擴大農業補貼種類的范圍,如種子、農藥和化肥補貼等,這些是農業生產的必需資料,在農業生產中占有很高的成本,在這一方面予以補貼一方面有利于降低農業生產成本,減輕農民負擔,另一方面,種子農藥化肥的使用是維持農業高產出的手段,有利于農業生產方式的轉換。農機補貼方面,可以向家電下鄉學習,按照一定的比率補貼給農民,即農民在購買農機時按補貼后的價格賣給農戶。同時,可以適當提高補貼額度,因為價格在幾千元左右的農機補貼率稍高,農戶一般能買的起,而價格在幾萬甚至十幾萬以上的大中型農機補貼較低,農戶只能望“機”興嘆。在生豬補貼方面,生豬的養殖是一項風險較高的投資,因為生豬容易感染病菌,如近些年來比較流行的高熱病、口蹄疫等,一旦感染就會對生豬的養殖造成重大損失,輕則死一部分生豬,重則全豬場倒閉。因此在這一方面依據損失的嚴重程度予以補貼可以減輕養殖戶的損失,同時也有利于生豬生產的穩定。   其次,要加大財政資金的扶持力度,建立國家、省、市(縣)三級補貼體系,在現有的國家和湖南省補貼資金的基礎上,市(縣)財政根據自身財力情況酌情每年安排一定的資金對農民實行補貼,增加農業投入。將促進農民增收與調整和規范收入分配秩序結合,健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制,縮小城鄉居民收入差距。   第三,要深化農村金融改革,鼓勵發展村鎮銀行、小額貸款公司,鼓勵擔保機構開展農村擔保業務。開展農村集體建設用地使用權、農村集體資產產權證抵質押貸款試點。擴大農民有效擔保物范圍,積極推行農戶聯保、農戶互保、專業合作組織為成員擔保等多種信用保證方式。健全信貸資金投向“三農”的激勵機制,引導區域內銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款,確保“三農”貸款特別是農業貸款增長不低于各項貸款增長水平。   第四,要創造好的投資環境,引導社會資金增加農業投入。   發揮財政資金的導向作用,吸引社會資金;進一步深化農村改革,落實產權制度、穩定和完善家庭聯產承包責任制,適當延長土地承包制,消除農民或社會力量在培養地力、改善農業生產條件方面的擔心,積極鼓勵農民或承包者對土地進行深度開發和農業基礎設施建設;為社會資金投入的單位和個人提供優質的服務,保護投資者的利益。   4.2 建立與農業補貼政策相配套的農業保險政策體系,提升農業防災抗風險能力   偏遠山區一般屬于自然災害多發地,如水災、旱災、龍卷風、冰雹等,農業生產狀況的好壞取決于外界生產環境的優劣,這種產業的弱質性需要農業保險的強力支持。2007年湖南省開始試行農業保險,通過實地調研,存在著保險業務風險大、責任范圍難界定、險種單一、農業保險自發性不強以及保險公司的賠付率高保險成本高、服務網絡覆蓋面低等問題,影響到農業保險的成效。因此,建議各級政府和保險機構積極培育農村保險市場;組建專門的政策性農業保險公司,對商業保險公司經營的農業保險業務在稅收、費率補貼和虧損彌補等方面提供優惠政策,以緩解商業性保險公司經營目標與農業保險效益低的矛盾;建立風險轉移分攤機制,將農業保險經營虧損由政府和保險公司按比例分攤,防范巨災帶來的巨虧風險;建立完善的公共服務網絡和科學的農業保險和協調機制。   4.3 提升農業補貼政策效力   各級政府要加大對農業補貼政策的宣傳力度,形成良好的氛圍,在鄉鎮村設置公示欄,宣傳農業補貼政策知識,如農業補貼政策的種類、范圍、補貼標準,如何申請補貼等等,讓農民了解和掌握農業補貼政策的相關內容。要加大農業補貼政策執行的監督力度,加強涉農補貼資金的管理,防止貪污、挪用和抵扣。堅持公開、透明的原則,直接將各項補貼款項發放到農戶手中,應用計算機技術,將各項農業補貼資金納入軟件系統,提高工作質量和工作效率,便于監督補貼資金的發放和使用情況。   4.4 完善農業補貼政策落實機制   充分發揮農業補貼政策的效應,必須從加大農業補貼力度、優化農業補貼結構、完善農業補貼方式、加快農業補貼立法等方面完善農業補貼政策。尤其是要完善農業補貼的落實機制,改革補貼對象,將補貼資金補貼給真正從事農業生產人的手上而不是土地承包者。

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