現今中國政府公共危機管理

[摘要]提高政府應對危機的效率,必須建立統一的危機管理,使政府管理納入一個有序、規范、條理的軌道中,保證政府在危機發生時能在最短的時間內有效調動社會資源,將危機帶來的損失減小到最低限度。 [關鍵詞]政府;公共危機管理 [中圖分類號]F276[文獻標識碼]A
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  [摘要]提高政府應對危機的效率,必須建立統一的危機管理,使政府管理納入一個有序、規范、條理的軌道中,保證政府在危機發生時能在最短的時間內有效調動社會資源,將危機帶來的損失減小到最低限度。


  [關鍵詞]政府;公共危機管理


  [中圖分類號]F276[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432(2010)52-0147-02


  [作者簡介]杜明荃,鄭州大學公共管理學院2008級行政管理專業研究生。


  1公共危機管理的含義


  從某種意義上說,危機與災難是人類生產與社會生活中的一部分。自然災害與人類活動造成的種種災難往往給整個社會帶來巨大的損失,而面對種種禍及大眾的危機,個人的力量是微不足道的。因此在面對危機時,只能依靠人類的集體力量才能夠有效地應對、化解危機,也就是說,人類只能依靠組織化的力量才能有效地抗擊與回應危機與災難。因此,危機的治理理所當然是重要的公共事務,作為公共事務主要管理者的政府必然要擔當起應對、治理各種危機的重任。公共危機管理是現代政府的重要職責之一,尤其在經濟全球化、科學技術迅猛發展的今天,公共危機事件具有明顯的擴散效應。一個國家和地區的政府如果沒有有效的抑制危機的發生,很可能會導致危機的擴大,影響更多的民族和國家。


  國際上,公共危機管理通常指發生危機時,政府所采取的有助于公民和環境的一系列措施。政府危機的內涵偏重于緊急事件或災難,兼有自然災難和人為破壞的雙重因素。政府的公共危機管理必須參照社會公共危機事件發生、發展的客觀規律,從而采取有效的應對措施,因而,公共危機管理必然以“循環”的形態出現。與危機作斗爭,僅僅寄望于在某個點上“畢其功于一役”是不現實的,成熟的公共危機管理模式必然是一個連續的管理循環。依據美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)的成功實踐經驗,完整的公共危機管理體系通常由危機緩和(Mitigation)、危機準備(Preparedness)、危機回應(Response)和危機恢復(Recovery)四部分組成。


  2我國政府公共危機管理的現狀


  近年來,我國政府經歷了很多公共危機事件,在處理危機事件的過程中不可避免地遇到了各種困難,但是基本上都妥善解決了問題,逐步提高了自身水平,積累了不少經驗,但是總體來說,我國政府在處理危機事件的過程中還是存在不少的弊端與缺陷,總結下來有以下幾點:


  2.1公共危機情況出現的復雜性和政府管理的局限性


  “全能政府”的無力感。公共危機的預防、應對處置和恢復重建等諸多的階段都需要強有力的物資后盾的支持,除此之外,公共危機出現的破壞性大、規模大、涉及的范圍很廣。危機管理所消耗的人力、物力、財力資源都是相當多的,公共危機發生之后的應對雖然是很短暫的一個過程,但是事后的恢復重建則要經歷很長的一段時間,有的可能會經歷十年甚至是二十年的時間,在恢復的過程中,我們面對的不僅僅是社會基礎設施的重建、社會秩序的恢復,更多的是災后心理的疏通和人員的安置,固然政府在人力、物力、財力上具有明顯的優勢,但是危機過后的情況之復雜,時間之持久,社會所需服務之多樣化、具體化,都暴露出“全能政府”的有限性。


  2.2官僚體制的效率低下,應對公共危機的能力亟待解決


  官僚體制的規則之上,層級節制以及智能分工都是政府在危機管理中所具有的優勢與資源,但是這也是導致政府危機管理中無效率和責任缺失的主要原因,根據層級節制的原則,官僚體制內部的組織結構是一個金字塔形的結構,各個層級按照權責體系形成統一的指揮線條,但是隨著管理層級的增加,命令線條的拉長,就會出現組織內部的信息不流動和滯緩的現象,信息的滯緩就會影響到決策的質量,在危機應對的過程中,會影響應對的速度與處置能力,特別是當危機情況復雜的時候,此時是需要中央各個職能部門合作與協調的時候,政府的“條狀”分割阻礙了管理效率,成為壁壘,面對危機,政府內部縱向層級與橫向部門之間的關系的順暢與否成為政府應對危機的關鍵。


  2.3法律制度規范方面不健全


  法律的保障是我國政府危機管理的根基,雖然我國已經有一套用于突發事件處置的法律文件,但是目前尚無統一、規范和專門針對突發事件處置的專業法律。因此,我們在大力加強對已有相關法律的宣傳、執行和督察力度的同時,要不斷完善公共危機管理的法律法規,這樣對各種突發事件采取措施時才能有法可依,才具有權威性。


  3公共危機的類型


  公共危機的形態往往是各種各樣、千變萬化的,但是,就危機的基本形態而言,有如下幾種類型:


  第一,有關資源和資源交換的危機。例如,風災水害、流行病變、地震、海嘯等自然災害,能源枯竭等能源危機(或稱為自然界不可抗力所引起的災難),公害等自然破壞核能發電事故等技術危機(由于主觀故意或者行為過失而人為制造的危機),大規模倒閉、大量失業、恐慌等經濟危機等。


  第二,有關社會目標及政治目標的危機。例如,社會集團間的斗爭,從地域社會到國際社會的各種紛爭所派生出來的恐怖、暴動、內亂、大量殺戮、戰爭以及與之相關的破壞性事態的發生等。


  第三,統合的危機。即隨著社會的法規及制度的有效性和正當性的衰退,社會的不穩定性增大。


  第四,同一性的危機。其形成于社會的、文化的、歷史的一體性等衰退。


  第五,復合型危機。即現實中所發生的危機具有復雜性,優勢兼有上述各種形態,有關社會目標以及政治目標的危機轉化為“統合的危機”及“同一性的危機”。


  第六,事務性危機。即在當今社會綜合各類公共關系等所派生出的一系列政府行為范疇。


  4公共危機處理的應對策略


  危機的預防職能減少或預防危機的發生,并不能完全阻止危機的發生,一旦危機發生,原有的社會公共生活秩序被破壞,整個社會處于危機狀態。在這種情況下,政府必須根據預防危機管理程序,立即進入危機處理狀態,采取各種措施解決危機,盡快恢復正常的社會秩序,如果措施不當,不僅會造成經濟損失,更重要的是會造成民眾對政府信心的減弱甚至喪失,由此導致整個社會的動蕩與不安。


  4.1建立公開、順暢、權威的溝通渠道,滿足公眾的知情權


  當社會面臨重大危機,人們的生存與安全受到威脅時,便會陷入極度恐慌之中,為了減輕或消除心理上的緊張與壓力,人們必然要通過各種渠道去獲知與危機有關的信息,當人們從正式渠道獲得的信息不足,無法解釋目前正在發生的危機或是不能解除其心理上的緊張和壓力時,各種流言就會迅速出現,從而引發更大的社會恐慌,因此,當危機發生時,公眾出于對危機的恐懼和危機事件的不明真相,各種流言飛語的出現是必然的,況且信息全球化使任何政府想隱瞞事實真相成為不可能。


  杜絕謠言的產生、避免發生群體性的社會恐慌,唯一的辦法就是建立公開、順暢、權威的溝通渠道,及時、全面、準確地告訴公眾事實的真相,提高政府工作的透明度,滿足公眾的知情權。


  4.2快速反應、及時處理,將危機控制在最小范圍


  政府必須具備敏銳的危機意識,這種意識是指處于萌芽狀態危機事件的一種敏感性,缺乏這種敏感性就會延誤危機處理的最好時機。危機發生時,政府應立即投入到危機的處理中,通過采取各種有效措施來解決危機,將危機造成的損失和沖擊降至最低點。目前,我國正處于社會轉型期,政府面臨的矛盾錯綜復雜,隨時隨地都存在爆發各種危機的可能性。因此,具備敏銳的危機意識,將危機消滅在萌芽狀態,對政府處理公共危機尤為重要。


  4.3及時發揮政府宏觀協調、整合資源的作用


  危機發生時,政府出面協調、組織、調配社會的人力、物力、財力,在最短時間內達到社會資源的最大整合,這在政府危機處理中是最為關鍵和重要的。在社會面臨危機的時候,由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機,將危機損失降到最低限度的最重要保證。


  4.4政府要發揮其行為的規范導向功能


  社會學有一個“緊急規范”理論,這個理論認為,在緊急狀態下人們的行事規則容易受最先行為者的帶頭作用的影響,從而形成“緊急規范”,“緊急規范”一旦產生,就會對其他人的行為起到導向作用。


  4.5做好善后溝通工作,提升政府形象


  危機給人民群眾的生產和生活造成損失,也使人們對政府的管理能力產生懷疑,即使政府采取了積極而有效的處置方法,政府的形象也不可能完全恢復到危機發生之前的水平。因此,危機的結束并不能代表危機處理的結束。當人們渡過危機之后,政府還應做好危機后溝通工作,向公民承諾政府今后的措施,表達政府的誠意,恢復國民對政府的信心,重新提升政府的形象。隨著現代社會的發展,危機雖然不可避免,但卻是可以管理的。有效的危機預防可以減少危機的發生,積極的危機應對則可將危機造成的損失降到最低。


  總之,在一個國家的社會生活中危機是不可避免的,但是危機卻是可以有效控制和處理的,一個國家的危機管理的能力體現了政府的能力和政府的管理水平,尤其是政府決策機構和領導人的能力,政府公共危機管理雖然是政府在特殊時期下的管理能力,但是如果能夠有效的提高這方面的能力,在危難之時顯身手,往往能夠化危機為良機,最大限度地消除危機的負面影響,提高政府的公信力,塑造良好的政府形象。本文來自《公共管理研究》雜志

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