行政執法和解的模式探討

行政執法論文精選范文10篇之第六篇:行政執法和解的模式探討 摘要: 執法和解作為一種執法方法,能夠發揮提高執法效率、節約行政成本、化解執法糾紛等重要功能。豐富多樣的執法活動和執法場景決定了執法和解的運用不能局限于某一固定模式,而需要有多樣化的安排。和解
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行政執法論文精選范文10篇之第六篇:行政執法和解的模式探討

  摘要:執法和解作為一種執法方法,能夠發揮提高執法效率、節約行政成本、化解執法糾紛等重要功能。豐富多樣的執法活動和執法場景決定了執法和解的運用不能局限于某一固定模式,而需要有多樣化的安排。和解的適用前提不應限于事實或法律狀態不確定且不能查明,在事實或法律狀態易查或已經查清的情形下也可以進行和解。和解的意愿表達無需拘泥于雙方協商談判的形式,公示回應同樣能夠發揮作用。和解的實現并非只能通過簽訂行政契約,單方行政決定亦能實現和解。這些不同的適用前提、表意形式和實現方法經過組合變化,能夠形成八種不同的執法和解模式,不同模式適用于不同的執法情境,執法主體應根據執法實踐的需要靈活運用。

  關鍵詞:行政執法; 執法和解; 行政裁量; 執法效率;

  Abstract:

  Administrative law enforcement reconciliation, as a law enforcement method, has such important functions as improving law enforcement efficiency, saving administrative costs, and resolving law enforcement disputes. Diversified law enforcement activities and scenarios in practice require diversified arrangements for law enforcement reconciliation. The application of such reconciliation should not be limited to cases where facts and/or legal status cannot be ascertained. It can also be applied in cases in which relevant facts or legal status is easy to ascertain or already clear. Negotiation between the involved parties is not the only way to express the will of reconciliation. Also, if the administrative counterparty responses to the public reconciliation rules made by subjects of law enforcement, the same effect can be achieved as well. When it comes to its outcome, reconciliation can be realized not only by the signing of administrative contracts between involved parties, but also by unilateral administrative decisions. These different combinations of preconditions, forms of expression and methods of realization can form eight different modes of reconciliation of administrative law enforcement, each of them is suitable for a corresponding situation of law enforcement. Subjects of law enforcement should apply different means of reconciliation flexibly in accordance with the needs of law enforcement practice.

  Keyword:

  administrative law enforcement; law enforcement reconciliation; administrative discretion; law enforcement efficiency;

行政執法

  伴隨經濟、社會和科技的高速發展,違法現象在眾多領域中呈現出復雜化、新型化、隱蔽化和增量化的特征,且在一些新的執法領域中尤為突顯。 1 與此同時,正在進行的行政體制改革又對行政機關提出了精簡機構和人員、緊縮行政經費、減少行政成本的剛性要求。一面是繁重的執法任務和緊迫的執法需求,一面是有限的執法力量、執法手段和執法經費,二者之間的不匹配與不平衡,無疑會加大執法難度, 2 增多執法糾紛,不利于高效率地實現執法目的。在現有條件下,如何彌合執法需求與執法供給之間的差距,考驗著執法機關的行政智慧。這有賴于突破傳統行政執法單向剛性的思維,探索執法方式的創新。目前,我國部分行政領域已經建立或試行執法和解制度以應對相關執法難題。例如,在中央層面,中國證監會出臺了《行政和解試點實施辦法》,并據此進行了成功的和解實踐; 3 在地方層面,珠海市地稅部門試行了稅務誠信報告免責制度, 4 上海市司法局會同市場監督管理局、應急管理局發布并施行了《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》。從現行法律、政策規定和實踐探索來看,執法和解在實踐中已經出現了許多不同做法,這些做法各具特點且適用于不同場景。針對這些不同的做法,目前的學理分析還很欠缺。本文試就行政執法和解的模式及運用進行初步探討,以期發展和豐富我國的執法和解制度,并對實踐中的分類推行提供有參考價值的指引。

  一、行政執法和解的兩種界定

  我國學者對于行政執法和解的界定,大致可以歸結為兩種類型。一種認為,行政執法和解是指行政主體在行政管理過程中,在事實或法律狀態不明確的情況下,為了有效實現行政目的而與行政相對人締結行政和解協議以代替行政處理決定的一種行為方式。 5 有學者將其表述為:"在行政執法過程中,當事實、法律觀點不明確且這種不確定狀態不能查明或者非經重大支出不能查明時,行政主體與相對人就此不確定狀態進行協商達成協議。" 6 另一種認為,行政執法和解是指在行政執法過程中行政機關與行政相對人通過自愿、平等協商達成執法和解協議,以解決二者之間行政糾紛的活動。 7 兩者的分歧聚焦在和解的適用前提上。前者提出,應以行政執法過程中事實或法律狀態不確定、且不確定狀態不能查明或非經重大支出不能查明作為和解適用的前提,此種界定可稱為"限定條件和解".后者則不以情況難查作為和解的適用前提,它意味著和解可適用于廣泛的執法情形,無論相關情況不能查明、易于查明還是已經查明,只要能化解執法糾紛、提高行政效率,都可運用和解的方式,此種界定可稱為"寬松條件和解".兩者的共同主張集中在和解的方式和方法上,即都認為雙方應以平等協商的形式來表達和解意愿,和解實現的方法是雙方締結并達成和解協議。

  執法和解在應對執法困難、化解執法糾紛、節省行政成本、提高行政效率方面能發揮傳統行政執法所不具備的重要功能,這是理論界和實務界的基本共識,也是執法和解能在法律制度上得以確立并在實踐中得以實施的原因。執法和解在行政執法領域應具有廣闊的應用空間, 8 但從現實狀況來看,目前有關執法和解的理論界定尚存缺陷,不利于引導執法和解在實踐中獲得廣泛、靈活的運用,有礙其充分發揮功能優勢。

  (一)"限定條件和解"適用前提的局限性

  "限定條件和解"可從德國行政程序法中尋到淵源。德國聯邦行政程序法第55條規定:"官署依合義務性之裁量認為成立和解,以消除在合理之評價時存在的事實或法律狀態之不確定性,符合目的之要求時,得經由相互之讓步(和解),訂立第54條第2句所稱之公法契約,以解決之。" 9 毛雷爾將德國法上和解契約的適用條件總結為三項:(1)存在有關事實狀況或法律觀點的不確定狀態;(2)這種不確定狀態不能查明,或非經重大支出不能查明;(3)通過雙方當事人讓步,可以取得一致認識。 10 據此,以事實或法律狀態存在不確定性為適用條件,是德國法上和解契約制度的一個明顯特征。

  德國之所以在行政程序法中設立這種和解契約制度,主要是基于以下原因:其一,出于執法經濟性的考量。"和解契約之主要功能系具有一種促使行政程序經濟化的作用。" 11 當有關事實狀況或法律觀點不能查明或處于不確定狀態,或非經重大支出不能查明時,通過執法和解達成共識性的處理結果,可以顯著提高執法效率、節省行政成本,并避免其后可能產生的行政訟累。 12 其二,基于形式法治的規范主義立場和依法行政的原則,立法對和解契約的適用范圍進行了嚴格限定。德國作為典型的大陸法系國家,"在傳統形式法治的要求下,行政機關很難接受模棱兩可的法律狀態". 13 對和解適用前提進行特別限定,將在源頭上盡可能減少和解的濫用,"防范在法治不完善的現實背景下因濫用和解帶來的制度風險". 14

  德國法上這種受到嚴格限定的執法和解,現已被我國證券執法所移植。2015年2月17日,我國證監會發布了《行政和解試點實施辦法》(以下簡稱"和解實施辦法"),其第2條規定,證監會可根據行政相對人的申請,與其就改正涉嫌違法行為、消除涉嫌違法行為不良后果、交納行政和解金、補償投資者損失等進行協商以達成行政和解協議,并據此終止調查執法程序。隨后的第6條第1款第1項明確將證券執法和解的適用前提限定為"案件事實或者法律關系尚難完全明確".這與德國聯邦行政程序法對于和解契約的規定基本相同。"和解實施辦法"中規定的執法和解,應對的是事實或法律狀態難查的執法難題,著眼于提高行政效率,當然具有合理性和必要性。但是,執法和解是否只能適用于事實或法律狀態難查的情形?是否能為"限定條件和解"的定義所包涵?結論似應為否定性的。

  第一,從各國已有制度和實踐來看,許多執法和解的發生都未限于事實或法律狀態難查的情形。例如,我國行政強制法第42條規定的行政強制執行和解,就是在事實和法律上的權利義務關系均已確定的情形下,為盡量引導當事人自行履行義務,避免因行政機關強制執行產生較高成本損耗,以及防范可能發生的尖銳執法沖突所開展的執法和解。再如,在美國的執法和解制度和實踐中,只要"時間、案件性質和公共利益容許"便可進行和解,并不要求存在事實或法律狀態難查的情形。 15 有學者曾指出,德國和我國臺灣地區的行政程序法對和解契約的規定極其嚴格,但若撇開這種嚴格限制從本質上進行考察,"作為行政執法方式的和解契約是廣泛存在的". 16

  執法和解的運行機理在于,面對執法困難、執法糾紛等影響執法順利開展的情況,由執法主體以適度的執法退讓(如停止調查、減免處罰、不予強制執行等),促成相對人及時停止和糾正違法、盡力補救違法侵害后果的積極行動,以此化解執法困境,消弭執法糾紛,從而低成本、高效率地實現執法目的。在處理情況不確定且存在調查困難的案件時,執法機關容易陷入兩難:如果開展執法調查,難度很大且易引發糾紛;不開展執法調查則有可能放縱違法行為。此時實施和解的作用在于,執法機關經與相對人溝通形成合意,達成既能滿足自身執法意圖又易于被行政相對人接受的處理結果, 17 從而擺脫執法困難,化解不確定狀態下的執法爭議(如事實認定的爭議、行為定性的爭議、是否應受處罰的爭議等),高效及時地實現執法目的。但是,情況不確定且難查只是影響執法效率的眾多情形之一。在情況易查或者情況已經查明時,還有可能存在增加執法成本、影響執法效率的其他因素,如案情輕微、簡單易查卻數量眾多;相對人有對立情緒不配合執法調查;因存在實際困難一時無法履行執法要求的義務等。利用和解這種柔性執法機制,執法機關以相對人愿意積極配合、自行糾正、努力補救等為條件,在行政裁量的法定限度內酌情給予一定寬限處理,使雙方關系由消極對峙轉變為積極合作,便可推動執法順利進行,達到減少執法資源耗費、及時維護公共利益和他人合法權益的執法效果。總之,執法和解的開展不應以情況難查為限定條件,其可以也有必要在更大的范圍內得到適用并發揮作用。

  第二,"限定條件和解"對和解適用前提作出嚴格限定,有出于從源頭上降低濫用和解風險的考慮,這一做法不無道理。執法機關與相對人任意和解,不僅是缺乏執法職責擔當的表現,還有可能損害公共利益和他人合法權益。但值得注意的是,限制和解適用的前提條件與降低濫用和解的風險二者之間并非完全的對應關系,不限定和解適用的前提條件也可以針對和解濫用建立風險防范機制。嚴格限制和解的適用范圍雖在一定程度上能夠起到降低風險的效果,本質上卻是一種因噎廢食的風險控制方式。現代法治理念下,防范和解濫用的根本途徑應是從和解權限和內容設定、和解效益評估、和解程序構建等多方面加強風險防范措施,而不是簡單地壓縮和解適用的空間。具體而言,能夠發揮風險控制作用的制度要求包括:和解內容必須有法律法規的依據;在執法機關法定職權范圍和自由裁量限度之內進行;制定和解政策和作出和解決定要評估和解所能獲得的行政效益和社會效益;和解必須按照法定程序進行,建立公開機制、集體討論機制和相應的監督機制,等等。美國的執法和解便是在放寬和解適用條件的同時,設置了相應的約束機制。如在環境執法和解領域中,若和解協議中約定的和解金超過一定數額,則必須經過司法審查程序, 18 且和解的開展還需有第三方公眾的參與,以發揮監督作用。 19 因此,若能通過合理的制度設計對和解的運用加以規范,便足以有效防范濫用和解的風險,在充分發揮執法和解優勢功能的同時,保障和解適用的安全性。

  從以上分析可見,在和解適用前提的問題上,"寬松條件和解"的認識比"限定條件和解"的認識更能適應執法和解的實際狀況。在美國的制度實踐中,被作為"行政規制手段"的和解就是具有代表性的"寬松條件和解". 20 不同于德國的和解契約制度,美國執法和解的條件相對自由靈活:凡"時間、案件性質和公共利益容許",執法機關就應給予當事人以和解的機會。 21 美國"基于實用主義的立場,在成本收益思維指導之下,強調行政效率的提高和行政執法資源的合理配置與利用", 22 較大程度地放開了執法和解的適用空間,使和解得以廣泛、靈活地運用,既涵蓋了德國制度的功能,又適應了行政活動的復雜性和專業性。 23

  (二)"寬松條件和解"方式方法的單一性

  "限定條件和解"與"寬松條件和解"都一致主張,雙方表達和解意愿的方式是進行平等協商,實現和解的方法是締結和解協議。這顯然是一種單一、僵化的認識。

  首先,在和解實踐中,協商談判是表達和解意愿的常見形式,但這并不意味協商談判就是唯一的形式。并且,完全拘泥于這種形式也并不可取。其一,面對面進行協商談判較為耗時費力,通常需在多輪博弈之后才能在雙方之間形成一致意愿,過程較長。對于那些政策彈性空間受限、要求十分具體、商談余地小的和解來講,執法機關反復商談所需付出的成本顯然較高。其二,協商談判這種形式只宜針對單個、特定且明確的相對人。針對人數眾多且情節類似的相對人群體,由執法機關與群體成員逐一開展協商談判也需要付出較高成本,在執法人力不足、物力資源短缺的情況下更是難以操作。針對廣泛存在且不特定的相對人,協商談判顯然不宜適用,因為具體的執法相對人尚且不能確定,協商也就無從談起。在和解實踐中,除協商談判之外,還有另一種雙方表意形式,即"一方作出公示,另一方給予回應"的"公示回應"形式,它通常是由執法機關公示載有和解事項和具體要求的執法政策,有和解意愿的相對人可通過應允相關要求表達和解意愿。與協商談判相比,公示回應簡化了和解過程,并可針對同類情況的相對人群體和不特定的對象加以運用,因而更加富有效率。

  其次,對于執法機關和相對人是不是必須通過簽訂和解協議的方法來實現和解,有學者已通過實踐觀察提出了不同看法,指出各國行政實踐中普遍存在這樣一些行政行為,雖然在形式上表現為行政主體的單方行為,但本質上也屬于和解契約。"因為行政主體在作出這些行政行為之前,已與行政利害關系人進行了充分的協商和溝通,并就行政行為的實質內容達成了共識。" 24 這就是說,執法機關若事先已同相對人進行溝通并達成共識,或者相對人已經通過實際行動滿足了執法機關的具體要求,此時以單方行政行為的方法承載具有和解內容的結果,未嘗不可。反過來講,在通過單方行政行為足以實現和解的場合,固守締結行政契約,反倒是方法上僵化、死板的表現。

  二、行政執法和解的多樣模式及其構造

  構建執法和解的多樣模式旨在適應紛繁復雜的執法情形。各類執法機關在執法領域、執法任務、執法事項、資源配置、執法經驗以及執法對象等方面存在具體差異,不同執法機關或不同執法領域適宜采用的和解方法不可能整齊劃一。在新型執法領域中,執法機關面對新的違法現象,需要應對的是因政策不成熟、規制手段有限、經驗欠缺等導致的執法困難。此時,執法機關應當慎用和解。而在規制體系和經驗相對成熟的執法領域,執法機關面臨的執法困難可能是由其他原因導致的。例如,有的輕微違法現象雖然易于調查,卻可能普遍存在,此時需要放寬條件適用和解,以便引導違法對象自行糾正違法,避免發生大規模執法糾紛,高效率地達成執法目的。執法機關與特定、明確的個體以協商談判的形式開展和解當然可行,但若相對人人數眾多,則以公示回應的方式形成合意較為適宜。從執法和解相對人的行為來看,有的違法相對人能夠及時對違法行為進行糾正,并積極補救違法損害后果,有的違法相對人已有改正意愿,但改正行為尚未實際發生,補救效果亦未顯現。對于前者,可由執法機關以單方決定的方法作出和解處理;對于后者,需通過締結協議來明確相對人所需履行的義務內容。總之,現實中的執法情境豐富多樣,決定了執法和解的模式也應當是多樣化的。

  執法和解的不同模式可以根據其制度構造的基本要素來進行劃分,不同內容的基本要素及其組合能夠生成不同的和解類型。"每一項社會制度,都有一定數量的構成要素組成,其結構也就是這些構成要素(及其單元)的相對穩定的模式關系的組合。" 25 一個較完整的執法和解模式,至少包括和解的適用前提、和解的表意形式、和解的實現方法這三項基本要素。以德國法中的和解制度為例,若對其中的制度要素進行解構,可以呈現出"和解前提(情況難查)-和解表意(雙方協商)-和解實現(締結契約)"的基本制度架構。在這個"和解前提-和解表意-和解實現"的分析框架中,各個制度要素所對應的具體內容,可因實踐需求不同而有所差別。具體來說,和解的適用前提可能是事實或法律狀態不確定且難以查明(簡稱"情況難查"),也可能是事實或法律狀態簡單、易于查明或已經查明(簡稱"情況查明")。和解的表意形式可能是執法機關與相對人進行協商談判,也可能是執法機關與相對人進行公示回應的互動。和解的實現方法可能是訂立行政契約,也可能是執法機關作出單方行政決定。當然,執法機關作出行政決定可以是明示的,如以書面形式作出不予處罰、從輕處罰、減輕處罰等決定或通知;也可以是默示的,如在事實上終止調查程序或處理進程等。若將上述分析框架中的各個部分視為變量,再將不同變量進行排列組合,理論上能夠形成八種類型的和解模式(見下表)。

  行政執法和解的多樣模式

  以上八種和解模式中,第一種即限定適用條件的德國模式,也是我國證監會所采用的模式。該模式在當前的執法實踐中較為常見,但其并不擠壓或排斥其他模式的形成空間。相反,"限定條件和解"的嚴格性和適用范圍的有限性,需要其他類型的和解模式加以補充。另外七種和解類型,都是"限定條件和解"模式在不同程度上的變體。如前所述,這些變體的生成,有賴于將和解的前提擴展到"情況查明"的情形、創立公示回應的和解表意形式、采用單方行政決定作為實現和解的方法。

  (一)將"情況查明"作為和解前提的理據

  將執法和解的前提嚴格限定為事實或法律狀態不明,其法理基礎乃是處罰法定原則。公民、法人或其他組織的任何行為,只有在法律法規明確規定應予處罰時,才能受到處罰;且處罰的范疇、種類、幅度以及程序,都應由法律明確規定并依法實施。 26 當案件事實或法律關系未查明時,相對人還只是涉嫌違法而不是確定違法,不屬于法律法規明確規定應予處罰的行為。同時,根據"先取證、后裁決"的法定程序規則,案件事實未查明則表明尚無充分、確鑿的證據,此時執法機關不能作出處罰決定,否則就是違法處罰。但相對人的涉嫌違法行為也可能是真實的違法行為,不予糾正會放任其存在。此種情形下,執法機關通過與相對人達成和解,以相對人自己主動糾正行為、消除行為的不良后果、交納和解金補償損失為條件,終止執法調查、不作違法行為的認定和處罰。這就在情況難以查明的執法困境中,既恪守了處罰法定原則,又達成了執法目的。

  在事實或法律狀態已經查明的情況下適用執法和解,也有其重要的法理基礎。原則上講,事實或法律狀態一旦查明,執法機關就應依據調查結論依法作出處理決定。但也要看到,在具體的執法實踐過程中,執法主體在嚴格依法作出處理決定時還享有法定的自由裁量空間。處罰法定原則與行政處罰中行政機關享有自由裁量權并不矛盾。 27 理想狀態的依法行政建立在一種假定的基礎之上:任何情況下,法律都能夠對行政主體的執法行為給予具體、明確、精細的規范指引。現實中的法律卻并非如此,其無法對執法過程中可能出現的所有情形進行精準預測和量化,亦無法形成明確而毫無偏差的客觀標準供執法者參照。 28 法律規范及其語言表達的有限性與社會生活的豐富性和復雜性之間,法律的穩定性與社會的變動性之間,均存在裂痕,不可能完全對應。 29 這決定了,在執法領域,法律除了要為執法活動提供嚴格的羈束性規范外,還必須為其提供可在一定范圍內適用的裁量性規范。以行政處罰法第27條為例,法律原則性地規定,行政機關可以根據違法行為人的事后補救行為、配合查處態度、有無立功表現、是否及時糾正違法等情形,在法定行政裁量范圍內選擇不予處罰、從輕處罰、減輕處罰等量罰方式。 30 有學者認為,行政處罰過程中,相對人與執法機關之間就違法性質、違法程度、處罰種類和幅度等問題進行交涉,實質上就是一種ADR方式,是對和解方式的運用。 31 此種一方事后積極改過、一方隨之從寬量罰的和解式處理,就不是以"事實情況或法律狀態不明"為前提,反而是在"事實情況或法律狀態完全查明"的情形下適用。在法律授權行政機關進行"行政裁量"的法理基礎上,執法機關與相對人得以在后一種情形下開展和解,相應的和解空間就是自由裁量所允許的幅度。

  (二)將"公示回應"作為和解表意形式的理據

  對于執法和解而言,要達成合意,協商談判并非唯一可行的形式。以何種形式表達和解意愿主要是一個技術性問題。協商談判有利于執法主體和相對人充分交換意見,最終達成雙方均可接受且易于落實的處理方案。但正如前文所述,如涉及的相對人數量龐大,或待查案件的數量較大,由執法主體針對具體個案同相對人逐一進行協商,可能要付出高昂的行政成本,且存在操作上的困難。在雙方協商談判之外,探索能夠對類案進行批量化處理的方式,具有現實必要性。要滿足這一需求,運用公示回應的形式是一個可行的選項。該做法可被視為格式合同在行政執法和解領域的適用。相應的和解過程體現為,行政機關預先對和解的相關政策規定進行公示,符合條件的行政相對人可以直接作出"接受和解"的回應。我國當前的執法實踐中,已經出現了此類模式,以珠海市橫琴區的稅務誠信報告免責制度為典型。該項制度鼓勵企業主動向稅務部門報告重大涉稅事項,在應報稅時點,當涉稅事實和政策規定尚不明確時,若行政相對人能主動向行政機關誠信報告相關涉稅資料,縱然依日后稅收政策確定需要繳稅,也不加收滯納金或給予處罰,只需補繳稅款即可。 32 具體而言,其和解過程為,行政機關事前公示了和解的條件并提出和解要約,相對人向執法機關主動報告,可視為接受要約的承諾。隨后,執法機關依要約不課以滯納金或處罰,雙方無需協商談判便形成合意。綜上,作為一種表達意愿的形式,公示回應不僅具備理論上的自洽性,亦能在實踐中有效發揮作用。

  (三)以"單方行政決定"作為和解實現方法的理據

  除雙方簽訂和解契約外,行政機關作出的單方行政決定亦可成為實現執法和解結果的方法。以簽訂行政契約來實現和解,可稱為"契約式和解",以單方行政決定來實現和解,可稱為"決定式和解".

  首先,從理論上講,只要雙方有真實的和解意愿,在合法、自愿、公平的基礎上達成一致意見,執法和解的核心要件便已經具備。究竟是采取行政契約還是單方行政決定的方法,可以根據實際需要加以確定。在無需或不應締結書面行政契約的情況下,即可由執法主體采取單方行政決定的方法來處理。當然,該類決定并非單方恣意的行為,因為其中已經包含了重要的和解因子:其一,有對行政相對人一方依法接受和解或實際履行相關義務的確認,即認定行政相對人有此意愿或者已經以實際行為完成了和解內容的要求;其二,執法主體以決定的方法履行自身承諾的法定義務,而不是像傳統行政決定那樣以決定約束對方行為。需要指出的是,在具體的執法實踐中,雙方也可以約定選擇和解的方法,但無論什么方法都不改變和解的品質。

  其次,雙方簽訂和解契約的作用在于,通過明文記載和解內容以及各自必須履行的義務,作為雙方未來行為的約束。從這一功能看,"契約式和解"顯然適用于和解內容中約定的雙方義務尚需履行的情形。在"決定式和解"中,相對人一方一般已開始履行或履行完畢和解要求的義務,行政機關則直接以單方行政決定來認可相對人的和解表意與行為。此時,雙方一般已無簽訂契約的必要。例如,在行政處罰和解的法律關系中,按照法律規定,若行政相對人在違法行為發生后,能夠積極采取措施補救損害結果,則可從輕減輕處罰或不予處罰。因此,在執法過程中,執法主體若認定行政相對人確已作出積極行為并符合法律規定,便可直接作出從輕減輕處罰或不予處罰的單方決定,無需簽訂和解契約。可以認為,雙方簽訂契約主要針對的是未來期待發生的履行行為,其作用在于確保雙方和解預期的實現。單方行政決定則主要針對已經發生的履行行為,是執法機關在認可相對人已發生行為的基礎上履行自己的行為義務。

  人們之所以會有和解結果必須通過契約形式加以呈現的慣常認識,可能是因為和解機制肇始于私法領域。在私法領域中,契約是能夠體現雙方合意的最為規范的形式。但是,當和解機制被移植入公法、特別是行政法領域后,則需結合對象的特殊性而有所發展,不可教條式地固守私法契約的外表形式。依據法律或政策的明文規定,以行政法上常見的行政決定形式承載具有和解實質的權利義務內容,符合行政法上效率原則的基本要求,也體現出執法領域常規運用單方行政行為處理事務的特點。

  三、行政執法和解多樣模式的實踐運用

  經由上述分析可知,執法和解制度中三項內容不同的要素經變化組合,可以生成多樣化的和解模式。這些和解模式在理論層面有其合理性,在執法實踐中也不難操作。下文將結合各類和解模式在結構和內容上的特點,針對其在具體執法場景中的運用,提出一些思考。

  (一)"情況難查-協商談判-行政契約"模式的運用

  這一模式作為經典的德國模式,雖適用范圍較為有限,但在自身所針對的特殊情形中,仍有重要的運用價值。此種模式適用于調查難度大、成本較高的復雜行政執法領域。其具有的重要特點是:第一,案件已經進入調查程序,涉嫌違法的行為人是明確的,執法機關可以與之進行協商談判。第二,案件調查困難、成本較高,難以繼續推進,雙方通過協商談判達成和解更加符合效率原則。第三,和解內容中涉及雙方義務,考慮到相對人義務的履行涉及和解金等金錢給付,且有時需要較長的履行期限,有必要簽訂具有明確記載性和約束性的和解協議。

  中國證監會基于"和解實施辦法"與高盛(亞洲)有限責任公司等9名行政和解申請人達成的和解,即是運用此種模式的實例。該模式在證券執法領域得以試行,正是因為這一領域的許多違法現象隱秘復雜、查實困難。從現狀來看,行政執法的復雜情形并不僅僅存在于證券領域,諸如互聯網、知識產權等許多領域的執法實踐,也會面臨類似情形。例如,隨著互聯網技術的深度運用,市場領域中的新型經濟業態不斷涌現。新型經濟業態中的違法事實往往不具有常規性,難以從法律上定性,會給執法機關帶來很大壓力和困難。以網約車監管為例,自2012年出現網絡約車現象,至2016年《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》出臺,其間的數年,網約車監管實際上處于老辦法不管用、新辦法接不上的尷尬狀態。傳統巡游出租車監管制度難以應對網絡約車引發的新問題,而新的監管制度又尚未落地。此類因新經濟業態引發的執法困境,也適合通過"情況難查-協商談判-行政契約"的和解模式加以破解,其不僅能夠顯著提高執法效率,也有利于維護新經濟業態的生命力。有學者在分析美國安達信會計師事務所破產案時即指出,嚴厲的處罰將使企業面臨"死刑".為了保存企業生命力,避免懲罰波及公司股東和員工,美國政府和企業都傾向于采用和解的規制方式。 33 對于我國而言,當新經濟業態對于經濟和社會的利弊影響還沒有清晰顯現,監管機關難以作出明確的監管判斷時,此種模式下的執法和解應是一種較好的策略選擇。

  (二)"情況難查-協商談判-單方決定"模式的運用

  這一模式同樣適合于調查難度較大、成本較高的復雜行政執法領域。與上一模式略有區別的是,其和解的實現借助的是單方行政決定的方法而非行政契約,體現了和解方法運用上的靈活簡便性。

  盡管人們普遍認為"契約式和解"是執法和解的基本方法,但在我國的一些執法領域中,已經有了"決定式和解"的制度基礎和實踐形態。反壟斷法確立的反壟斷"承諾改正制度"就是其一。該法第六章第45條規定,對反壟斷執法機構調查的涉嫌壟斷行為,被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果的,反壟斷執法機構可以決定中止調查。中止調查的決定要載明被調查的經營者承諾的具體內容。反壟斷執法機構應當對經營者履行承諾的情況進行監督。經營者履行承諾的,反壟斷執法機構可以決定終止調查。該項制度的運作邏輯同本模式的執法和解并無二致。被調查的經營者和反壟斷執法機構雙方就壟斷行為的處理展開商談,對此并不一定需要簽訂協議,只待經營者實際履行承諾后,執法機構直接以單方決定作為和解最終的實現形式。這就是"情況難查-協商談判-單方決定"和解模式的具體運作過程。

  實際上,這一和解模式在反壟斷執法領域中還有更大適用空間。對壟斷地位的判斷是反壟斷執法面臨的典型難題之一。以近年來對標準必要專利(SEP)權利人壟斷行為的認定為例。在技術標準相對單一的時代,SEP權利人并不收取專利費,但隨著研發費用越來越高,SEP權利人開始向其他使用主體收取專利費,甚至不允許其他主體使用專利。為保證SEP權利人與其他專利使用主體之間的權益平衡,國際標準組織制定政策,要求SEP權利人遵循FRAND(Fair,Reasonable and Non-discrimination)原則來對專利進行許可。但由于技術與許可間的復雜性,SEP企業的何種行為屬于違反FRAND原則的行為,進而構成標準必要專利權利的濫用,經常難以判斷。有學者研究后指出:"近年來美歐競爭法主管機關就SEP授權爭議雖有展開調查,但諸多案件是由SEP權利人主動提出改善措施后收場,真正有裁罰之案件,數量有限。" 34 隨著越來越多的中國企業成為SEP權利人,未來我國相關的執法實踐也會面臨同樣的難題,可以借鑒采用此種執法和解模式進行處理。

  除此之外,我國反傾銷執法領域的"價格承諾制度"與這種模式也基本相似。價格承諾制度規定于現行反傾銷條例第31-36條以及對外貿易經濟合作部(現整合為商務部)頒行的《反傾銷價格承諾暫行規則》。在反傾銷條例第四章中,規定了三種反傾銷措施:一是臨時反傾銷措施,二是價格承諾,三是反傾銷稅。其中,價格承諾是指,"傾銷進口產品的出口經營者在反傾銷調查期間,可以向商務部作出改變價格或者停止以傾銷價格出口的價格承諾".商務部認為出口經營者作出的價格承諾能夠接受并符合公共利益的,可以決定中止或者終止反傾銷調查,不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅。 35 雖然反傾銷條例的文本中并沒有出現"反傾銷執法和解""行政執法和解"等用語,相關制度卻在內涵上與"情況難查-協商談判-單方決定"的執法和解模式具有同構性。

  (三)"情況難查-公示回應-行政契約"模式的運用

  此種模式的適用領域與前述模式相同,差別在于雙方和解意愿的表達途徑并非是協商談判而是公示回應,最終和解實現的方法是簽訂和解契約。這一模式可針對人數眾多的同類對象或不特定的對象適用,是以內容明確、具體的行政協議來約束雙方的后續行為。

  這種模式的特殊性在于:第一,涉嫌違法的現象普遍存在(如環境污染),執法機關根據顯現的后果等相關分析研究已有預判,但尚未進入個案的調查程序,因而執法對象還不明確,或者同類對象人數眾多。此種情形下,執法機關不可能或難以同相對人一一進行協商談判。第二,若對案件展開全面調查,可能遇到執法力量不足、成本較高等方面的困難,且推進較慢。執法機關希望通過涉嫌違法的相對人自查、自糾的方式來實現執法目的,提高行政效率,因而需要運用公示回應的形式開展和解。第三,相對人作出回應后,和解項下的義務不能同時履行,故雙方認為有必要簽訂和解協議,督促相對人在和解之后履行義務。

  該和解模式可運用于企業合規監管等社會規制領域,如美國環保署就采用了這種和解模式,以推動企業開展環境合規管理。美國環保署于1995年12月面向各種企業發布了名為《自我規制的激勵:違規的發現、披露、糾正及預防》的合規審計政策,該政策體現的和解內含是:企業如愿意開展審計自我發現環境違規行為,并予以披露和糾正,可以獲得執法機關的減免處罰。企業回應同意實施這一政策的,應與環保署簽訂一份"審計協議",協議的基本內容包括:合規審計的范圍;審計的污染設施數量、地理位置;發現違規行為應于何時向環保署報告、何時加以糾正;企業可能涉及的各種環境違規行為以及應受行政處罰的額度;企業因執行政策簽訂審計協議可以獲得的處罰減免等。企業依審計協議的要求完成合規審計并向環保署提交最終審計報告后,對存在違規行為的企業,環保署會作出一份名為"同意協議和同意令"的處理性協議及決定,載明經審計發現的企業違規行為,以及依審計協議中的減免政策給予的具體處罰,企業應在20日內認可簽署后交回環保署。 36 為防止這一和解被濫用或侵害第三方的利益,環保署與企業就實施審計政策達成的所有協議(涉及商業秘密的除外)均要向社會公布,允許第三方利益相關者提出異議,并接受社會公眾的監督。 37

  (四)"情況難查-公示回應-單方決定"模式的運用

  這一模式與上一模式的特點基本相同,但有一處明顯變化,即執法機關是以單方決定的方法來實現和解的。在我國的執法實踐中,前文提到的珠海市橫琴新區的稅務誠信報告免責制度即是這一模式的具體運用。之所以會形成這樣的制度安排,是因為在應報稅時點,有關的稅收政策尚不確定且涉及的對象眾多。例如,有的企業會引進專家并以人力資本出資的方式入股,這種出資方式在我國現行稅收法律法規中還沒有如何納稅的具體規定。當事人在應報稅時點如不申報,日后一旦政策明確納稅要求,其可能不僅要納稅,還會因未按時申報而被計收滯納金甚至罰款。但若按時作出申報,由于相關稅收政策還不確定, 38 雙方還是會產生爭議。推行稅務誠信報告免責制度后,稅務機關向社會公示,若向稅務部門主動誠信報告相關資料的,日后如按政策規定需補繳稅款,稅務機關將對其免收滯納金和罰款。這種和解模式以公示回應的形式展開,是由于稅收領域存在大量、同類情況的不特定執法對象。 39 通過公示回應可以明確其中的具體對象,再逐個以單方決定的方法完成和解,在節省執法成本、提高執法效率的同時,也能引導納稅人主動、誠信納稅,培育和形成雙方互信合作的征納關系。

  (五)"情況查明-協商談判-行政契約"模式的運用

  這種和解模式與前四種模式皆有重要區別,適用于違法事實和法律狀態已經查清的案件,針對的是單個、明確的違法相對人。在相對人愿意積極履行執法機關處理決定之義務要求的情況下,執法機關可以適度寬限履行時間、允許變通履行義務的方式,減免加處的罰款或滯納金等。對此,行政機關與當事人要協商具體的內容細節并簽訂和解契約,以約束各自承諾的義務。此種和解方式在我國行政強制執行領域已經有所運用。行政強制法第42條規定,實施行政強制執行,行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下,與當事人達成執行協議。如果當事人愿意訂立執行協議,并按協議要求履行原義務,執法機關則終結行政強制執行程序,不予強制執行。 40 在許多類似的執法場合中,當相對人即時履行全部義務存在實際困難,執法機關若直接采取強制性執法措施,不僅會增加行政成本,還可能引發強烈的對抗沖突。此時運用執法和解,能夠避免不必要的損失,也有利于引導當事人積極履行義務。

  針對這類相關違法事實和法律問題已查明的情形進行和解,需要防范濫用和解的風險,以免和解損害第三方利益。這要求和解有明確的法律依據并在法律允許的范圍內進行,或者建立其他風險防范機制。對于行政強制執行的和解,行政強制法明確規定,行政機關要"在不損害公共利益和他人合法權益的情況下"與當事人達成執行協議,并限定了和解可協商的內容:一是"可以約定分階段履行",二是"當事人采取補救措施的,可以減免加處的罰款或者滯納金".同時,還設置有違約處置機制,一旦當事人不履行執行協議,行政機關就應當恢復強制執行。這些制度舉措都能夠發揮風險防范的作用。

  (六)"情況查明-協商談判-單方決定"模式的運用

  這一模式也適用于有關違法事實、法律狀態已經查明的案件,同樣是針對單個、明確的違法行為人。與前一模式的差別在于,行政機關通常是在相對人已經主動糾正違法行為或補救違法后果的情形下,經聽取相對人訴求意見和理由并進行商談交涉,以單方決定的形式認可相對人的態度、行為表現和效果,在法定行政裁量范圍內作出相應的從寬處理。我國行政處罰法第27條、治安管理處罰法第19條,便是此種執法和解模式的制度體現。行政處罰法第27條第1款規定,當事人主動消除或者減輕違法行為危害后果,或者配合行政機關查處違法行為有立功表現的,應當依法從輕或者減輕行政處罰;第2款規定,違法行為 輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。治安管理處罰法第19條中也有類似的制度安排,該條規定的可以減輕處罰或者不予處罰的情形有:主動消除或者減輕違法后果,并取得被侵害人諒解;主動投案,向公安機關如實陳述自己的違法行為;有立功表現。上述規定中的消除或者減輕行為后果、配合查處、立功等情形,都是相對人違法后作出的補救行為。相對人以其態度和行為請求減免處罰,本質上就是提出和解。由于法律僅列舉了行政相對人補救、立功行為的幾種類型,原則性地規定了行政機關可以減免處罰,具體是否減免處罰以及減免到何種程度,仍需雙方根據案件的具體情況,以商談或類似形式進行交涉,如執法機關聽取相對人的陳述申辯、進行聽證等。

  在和解風險的防范上,由于相對人已經自行糾正了違法行為或補救了違法后果,執法機關是在法定條件具備之后、依法律授予的自由裁量權作出和解性讓步,因而在應否和解的問題上已不存在決定濫用的可能。但行政機關的裁量權,仍需在合理幅度內運用,以免處理過于寬松或者過于嚴格,出現同類情況未予同等對待的現象,造成不公平、不平等的結果。對此,行政機關普遍建立了裁量基準制度,細化了裁量情形的不同檔次,以此節制自由裁量權的寬泛運用,從而防范和解中的裁量權濫用。 41

  傳統的執法理念是一種單向的管理與被管理的思維,在處理違法行為之時,通常將否定性評價和追究法律責任確定為目標定位。相對人只能被動受懲,即使有切實悔過、積極補救的意愿和行動,也只會被作為量罰的情節由行政機關單方考量。實際上,違法行為人事后的悔過、補救以及配合執法的立功表現等,具有彌補損害、排除妨礙、恢復秩序、重塑道德等積極意義。借助執法和解提供的互動渠道,執法主體對于違法行為人的積極態度和行為給予肯定和鼓勵,其能夠產生的社會效益要遠高于單純的懲罰。

  (七)"情況查明-公示回應-行政契約"模式的運用

  本模式同樣適用于違法事實、法律狀態已經查明的案件,但與以上第五、第六兩種模式存在差別,它主要針對人數眾多有同類違法行為的相對人。在執法需求與執法資源之間存在緊張關系的情況下,執法機關針對眾多對象可制定統一的和解激勵政策,提出具有和解性質的條件。當事人愿意接受條件的,雙方簽訂和解契約,以此對雙方形成義務性約束。

  在美國,這一模式在有關危險物質泄漏的環境執法中已經得到運用。復雜的危險物質泄漏案件常涉及眾多責任主體,這些主體所應承擔的法律責任也不盡相同,其中有部分主體造成的毒害污染與其他主體相比非常輕微。1985年,環保署為了提高補救污染后果的效率,發布了"超級基金和解暫行政策",該政策規定的和解內容是,符合環保署"微量污染者認定標準"的污染者,如果愿意支付一定數量補償損害的和解金,便可免于被環保署起訴。危險物質泄漏案件發生后,環保署會盡快查明并公布案件中所有可能涉及污染的潛在責任人以及他們造成污染的事實,其中符合"微量污染者"標準的對象可共同或分別回應環保署的和解政策,就和解金額、免予起訴、不得再重復處理等進行和解商談,簽訂和解協議。和解協議的主要內容經協商確定,包括:微量污染者免于被起訴;微量污染者需要支付的和解金的具體數額;未按期繳納和解金所應承擔的處罰等。 42 由此,在執法力量有限的情況下,執法機關能以較小的交易成本在最短時間內處理眾多微量污染者的污染責任承擔問題,也得以集中配置執法資源處理其他有較大責任和危害的對象。在上述實踐的推動下,1986年美國《超級基金修正案和再授權法案》第122條(g)款從立法上正式確立了"微量污染者"和解制度,授權環保署可與微量污染者達成執法和解。

  (八)"情況查明-公示回應-單方決定"模式的運用

  本模式在適用前提以及和解表意形式上與前一模式相同,主要也是針對人數眾多且有同類違法行為的相對人。區別在于,這一模式是以執法機關單方決定作為實現和解的方法。執法過程中經常出現當事人在違法后主動作出改正或補救行為的情形,并且符合執法機關公示的和解條件。在此情況下,并無協商談判的必要,行政機關應直接以單方行政決定認可相對人的改正或補救行為,并作出相應的從寬處理。上海市、新余市、青島市等地近來推出的輕微違法行為免罰清單制度就是此類和解模式的具體運用。以上海市《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》為例,該清單列有34種輕微的違法違規經營行為,若當事人實施了其中的行為,但"能及時糾正、未造成危害后果",便不予行政處罰,只需實施批評教育或約談指導。 43

  這種和解模式與前文所列第六種模式有一定區別。在第六種模式中,法律法規只原則性地規定了不予處罰、從輕或者減輕處罰所針對的概括類型,如糾正違法、補救損害、有立功表現等,對于這些類型具體應當如何認定,可以從輕或者減輕處罰到何種程度等,在執法主體與相對人之間還有商談空間。但"情況查明-公示回應-單方決定"的和解模式中,公示的和解條件非常具體細致,且有明確的針對性,不能由雙方協商決定。如上海市發布的免罰清單中規定,相對人"違反《藥品廣告審查發布標準》第7條第1款,發布藥品廣告未標明藥品廣告批準文號,但已取得批準文號的","違反《農藥廣告審查發布標準》第11條,發布農藥廣告未將廣告批準文號列為廣告內容同時發布,但已取得批準文號的",能"及時糾正,沒有造成危害后果的",則"不予行政處罰". 44 可見,此種模式中,執法機關與相對人在和解中的義務都不可變動,并無選擇的余地。

  實踐中,此種模式也存在濫用風險。要防范相關風險,和解政策的制定必須要有法律、法規等上位法依據,和解所涉事項也應當屬于執法機關的法定職權范圍。例如,上述免罰清單政策便是依據行政處罰法中已經確立的處罰適用原則,以及相關行業性法律、法規和規章規定的執法事項范圍而制定。

  結 語

  習近平同志在中央全面深化改革委員會第三次會議上強調,"要激發制度活力,敢于突破,主動作為""用制度來盤活資源、提高效能""要激活基層經驗,對率先突破、取得經驗的,及時拿到面上來研究論證,條件成熟的要及時推廣". 45 本文以"和解適用前提-和解表意形式-和解實現方法"為分析框架,提出了八種執法和解模式,論證了不同模式的理論原理與實踐可行性,目的在于將和解機制充分引入行政執法,發揮盤活和解資源、激活和解經驗、提高行政效能、化解執法難題的作用。無論是中央層面的制度創新,還是地方層面的試點經驗,都是激發制度活力、創新執法機制的重要嘗試。但執法和解作為一種執法創新形式,要以回應現實需求為出發點和落腳點,不應局限于某種實踐做法,也不能機械地復制已有經驗。相較于鮮活的一線執法實踐而言,模式化的理論只能提供方法論上的指引。要具體回答何種模式適用于何種領域、何種情形、何種對象的問題,還應結合實際情況的需要作出選擇,進行調適,或者變通、發展地運用。

  注釋
  1例如,對于互聯網平臺上的新經濟業態或新型社交領域中出現的違法行為,許多執法部門欠缺成熟的規制經驗。國外學者亦稱,當前"政府正處于互聯網監管的危局之中",說明該現象已成為世界性問題。See Philip J.Weiser,The Future of Internet Regulation,43 U.C.Davis L.Rev.,529 (2009)。再如,近年來資本市場的違法案件呈多發高發態勢。時任證監會主席肖鋼曾撰文指出,2009-2012年資本市場的違法案件增幅年均14%,2012年同比增長21%,2013年上半年同比又增加40%.一方面,還有為數不少的違法行為沒有得到查處;另一方面,隨著多層次資本市場的發展,市場規模將繼續擴大,違法案件還會增多。參見肖鋼:《監管執法:資本市場健康發展的基石》,《求是》2013年第15期,第30頁。
  2僅以資本市場為例,行政執法普遍存在案件發現難、取證難、處罰難、執行難的問題。資本市場案件查實率只有60%-70%,執法手段不足、調查困難是其主要原因。參見前引[1],肖鋼文,第30頁。
  3見《證監會與相關申請人達成行政和解協議》,http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201904/t20190423_354755.html,2019年8月25日最后訪問。
  4見《珠海橫琴推出稅務誠信報告免責體系》,http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-04/20/c_1122716851.htm,2019年8月25日最后訪問。
  5參見趙銀翠:《行政執法和解制度探討》,載楊建順主編:《比較行政法--方法、規制與程序》,中國人民大學出版社2007年版,第237頁。
  6張紅:《破解行政執法和解的難題--基于證券行政執法和解的觀察》,《行政法學研究》2015年第2期,第23頁。相似定義參見涂懷艷:《行政執法和解初探》,《法商研究》2008年第2期,第68頁;余克弟、葛陽、黎紅:《服務型政府背景下行政和解制度的構建》,《江西社會科學》2011年第12期,第154頁。
  7參見王婷、張平:《論行政執法和解的風險控制--以反壟斷法等特殊執法領域為視角》,《政法學刊》2015年第6期,第22頁。相似定義參見呂林:《論我國行政和解制度之建立》,《重慶師范大學學報(哲學社會科學版)》2012年第6期,第120頁;賈建平:《行政和解制度在公安工作中的運用》,《武警學院學報》2008年第9期,第33頁。還有部分研究雖未直接給出行政執法和解的定義,但基本上是在第二種認識的語境下展開探討的。參見周佑勇、李俊:《論行政裁量中的和解--以德國法和美國法為觀察》,《行政法學研究》2007年第1期,第4頁以下;楊錚:《論行政過程中的和解制度》,載胡建淼主編:《公法研究》第10卷,浙江大學出版社2011年版,第289頁以下。
  8參見施建輝:《行政執法中的協商與和解》,《行政法學研究》2006年第3期,第13頁;肖鋼:《積極探索監管執法的行政和解新模式》,《行政管理改革》2014年第1期,第6頁。
  9胡建淼主編:《中外行政法規分解與比較》中冊,法律出版社2004年版,第1358頁以下。
  10參見[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第356頁。
  11林明鏘:《行政契約法研究》,臺灣翰蘆圖書出版有限公司2006年版,第13頁。
  12參見應松年主編:《當代中國行政法》下冊,中國方正出版社2005年版,第1003頁。
  13前引[6],張紅文,第28頁。
  14前引[7],楊錚文,第294頁。
  15參見前引[7],周佑勇等文,第2頁以下。實際上,針對"限定條件和解",我國臺灣地區有學者認為,"經依職權調查仍不能確定者"之要件與行政和解"促使行政程序經濟化、有效達成行政目的、減少不必要的行政爭訟"之目的相背離,主張不應適用這一要件。參見劉孔中:《略論公平交易委員會行政和解之實務及法理》,《律師雜志》總第235期(1999年),第73頁;陳新民:《和為貴--由"合作行政"的概念論行政調解的法制改革》,《政大法學評論》總第121期(2011年),第132頁以下。
  16前引[8],施建輝文,第14頁。
  17See Matthew C.Turk,Regulation by Settlement,66 U.Kan.L.Rev.266 (2017);畢金平:《歐盟卡特爾和解制度研究及啟示》,《社會科學》2018年第2期,第99頁以下。
  18See 42 U.S.C.A.§ 9622 (g) (4)。
  19See 42 U.S.C.A.§ 9622 (i)。
  20參見前引[6],張紅文,第26頁。也有學者將其稱為"非正式行政手法"(參見前引[7],周佑勇等文,第2頁)。另外,英國、法國、我國香港特別行政區等地行政法中的執法和解制度,也并未以事實或法律狀態難以查清作為和解的前提條件,這類似于"寬松條件和解".參見《英國金融市場行為監管局行為手冊》(British Financial Conduct Authority Handbook,Settlement decision procedure),https://www.handbook.fca.org.uk/handbook/DEPP/5/?view=chapter;《法國有關發展和解程序以友善地解決爭端行政通報》(Circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits),https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023826838;《香港特別行政區證監會紀律處分程序概覽》,https://sc.sfc.hk/gb/www.sfc.hk/web/TC/regulatory-functions/enforcement/disciplinary-proceedings.html,2019年8月25日最后訪問。
  21See 5 U.S.C.A.§ 554.(c) (1)。
  22前引[6],張紅文,第28頁。
  23參見前引[7],楊錚文,第290頁。
  24前引[8],施建輝文,第14頁;另參見前引[7],周佑勇等文,第4頁。
  25陳信勇:《法律社會學教程》,浙江大學出版社2014年版,第62頁。
  26參見應松年、劉莘:《行政處罰立法探討》,《中國法學》1994年第5期,第66頁。
  27參見前引[26],應松年等文,第66頁。
  28參見前引[7],楊錚文,第285頁。
  29參見王名揚:《美國行政法》上冊,北京大學出版社2016年版,第408頁。
  30行政處罰法(2017年修正)第27條規定:"當事人有下列情形之一的,應當依法從輕或者減輕行政處罰:(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。"
  31參見前引[7],周佑勇等文,第4頁。
  32見《又一全國首創!橫琴稅務誠信報告免責體系獲企業點贊》,http://kb.southcn.com/content/2018-04/20/content_181578671.htm,2019年8月25日最后訪問。
  33參見前引[17],Turk文,第266頁。
  34李素華:《公平會高通公司處分案之簡評與省思》,《月旦法學雜志》總第275期(2018年),第116頁。
  35《反傾銷條例》(2004年修正)第31條規定:"傾銷進口產品的出口經營者在反傾銷調查期間,可以向商務部作出改變價格或者停止以傾銷價格出口的價格承諾。商務部可以向出口經營者提出價格承諾的建議。商務部不得強迫出口經營者作出價格承諾。"
  36See Environmental Protection Agency,Use of Corporate Auditing Agreements for Audit Policy Disclosures Correction,https://www.epa.gov/compliance/use-corporate-auditing-agreements-audit-policy-disclosures-correction,last visited on August 25,2019.
  37See Environmental Protection Agency,Incentives for Self-Policing:Discovery,Disclosure,Correction and Prevention of Violations,FRL-6576-3 (2000)。
  38同前引[32].
  39參見李介民:《論稅務協談制度》,《財稅研究》2008年第4期,第165頁。
  40參見方世榮:《"執行協議":行政強制執行制度的一種變革》,《江蘇社會科學》2012年第4期,第39頁。
  41各類行政機關的裁量基準制度可參見:《北京市人力資源和社會保障行政處罰自由裁量標準》《北京市生態環境局行政處罰自由裁量基準(試行)》《上海市城市管理行政執法行政處罰裁量基準(一)、(二)》《珠海市公安局行政處罰自由裁量權細化標準》,等等。
  42See Environmental Protection Agency,Interim Guidance on Settlements with De Minimis Waste Contributors under Section 122 (g) of SARA,https://www.epa.gov/enforcement/guidance-superfund-settlements-de-minimis-waste-contributors,last visited on August 25,2019.
  43不予行政處罰并非執法部門放任不管。該免罰清單規定:"對于適用不予行政處罰的市場輕微違法違規經營行為,行政執法部門應當堅持處罰與教育相結合的原則,通過批評教育、指導約談等措施,促進經營者依法合規開展經營活動。"見上海市《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》(滬司規[2019]1號)。
  44詳見上海市《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》(滬司規[2019]1號)。
  45《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議強調,激發制度活力,激活基層經驗,激勵干部作為,扎扎實實把全面深化改革推向深入》,《人民日報》2018年7月7日第1版。

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