國家安全治理模式轉型的基本形式和路徑

摘 要: 2013年11月, 中共十八屆三中全會決定設立中央國家安全委員會, 完善國家安全體制和國家安全戰略, 確保國家安全。2014年, 習近平主席在中央國家安全委員會第一次會議上正式提出總體國家安全觀。總體國家安全觀是中國國家安全治理活動的靈魂和綱領。根據總體國家
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  摘 要: 2013年11月, 中共十八屆三中全會決定設立中央國家安全委員會, 完善國家安全體制和國家安全戰略, 確保國家安全。2014年, 習近平主席在中央國家安全委員會第一次會議上正式提出總體國家安全觀。總體國家安全觀是中國國家安全治理活動的靈魂和綱領。根據總體國家安全觀要求, 特別是國家安全法治的深入發展, 國家安全組織的內涵和國家安全事務的范圍發生了很大變化, 前者特指由國家安全職能部門轉化為囊括國家安全領導機關、國家安全職能機關和國家安全責任機關的整個安全組織體系;后者由傳統安全事務范圍擴大到非傳統安全事務范圍。與此同時, 中國國際秩序觀也發生了根本性的變化, 即由原來對國際秩序和國際體系的排斥轉變到對國際秩序和國際體系的接納和融合。這一切都意味著, 國家安全治理模式也要隨之發生變化, 這種變化主要表現在:由單一治理主體向多元治理主體轉變、強制治理向綜合治理轉變、行政治理向法治治理轉變以及封閉治理向開放治理轉變。國家安全治理模式轉型的路徑主要有以下三種:轉變安全觀念, 樹立總體國家安全觀;加強國家安全教育, 強化安全治理主體意識;梳理安全職責, 為中央國家機關履職奠定基礎。

  關鍵詞: 總體國家安全觀; 安全治理; 治理主體多元化; 安全法治;

  Abstract: In November 2013, the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC decided to set up the Central National Security Commission of the CPC (CNSC) for the purpose of improving the national security system and national security strategy and thus further ensuring China's national security. In 2014, President Xi Jinping formally put forward the Overall National Security Outlook at the first meeting of the CNSC. The Overall National Security Outlook is the soul and plan of action of China's national security governance. In line with the requirements of the Overall National Security Outlook, particularly the in-depth development of the rule of law in national security, great changes have taken place in both component of China's national security structure and scope of its national security affairs. The former, initially and specifically referred to as relevant line ministries, has now encompassed the whole national security organizational system that includes not only relevant line ministries but also a newly established leading organ and other agencies that are responsible for national security in their fields. Meanwhile, the latter has extended the scope of security affairs to cover both traditional and non-traditional security affairs. In addition, China's outlook on international order has also undergone a fundamental change from previous exclusion of the international order and system to acceptance of and integration into them. All this means that the mode of national security governance will change accordingly, transforming from a single governance body to multiple governance bodies, from compulsory governance to comprehensive governance, from administrative governance to governance by rule of law, from closed governance to open governance. There are three main paths to the transformation of nationalsecurity governance practices: changing traditional notions of security and establishing an overall national security outlook; strengthening national security education and heightening subject awareness of security governance; clarifying job responsibilities and laying a solid foundation for central state organs to perform their duties.

  Keyword: Overall National Security Outlook; security governance; diversification of governance subjects; rule by law;

  1995年, 全球治理委員會在《天涯成比鄰》 (OOuurr GGlloobbaall NNeeiibboouurrhhoooodd) 的研究報告中提出了“治理”的概念, 把治理看作是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。馬克·韋伯 (Mark Webber) 和埃米爾·J.科什納 (Emil J.Kirchner) 進一步把治理概念引入安全領域。前者認為, “當應用于歐洲安全問題時, 治理意味著多層次的不同權威對議題的協調管理和規制, 公共和私人部門行為體的干預, 正式和非正式的安排, 而這些又受到話語和規范的約束, 并且其目標是指向特定的政策結果的”; (1) 后者在《歐盟安全治理的挑戰》一文中把安全治理界定為一個有目的的規則體系, 這一體系包含多個單獨的權威機構對安全問題的協調、管理和調節, 公私行為體的干涉, 正式和非正式的安排等, 而且還會自覺地導致特定的政策結果。 (2)

國家安全治理模式轉型的基本形式和路徑

  進入新時代以來, 中共十八屆三中全會首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的時代命題, 習近平總書記指出:“運用先進的理念、科學的態度、專業的方法、精細的標準提升安全治理效能, 著力推進社會治理系統化、科學化、智能化、法治化, 提高預測預警預防各類安全風險能力, 增加安全治理的預見性、精準性、高效性, ” (3) 凸顯了國家安全治理的重要意義。因此, 本文對中國國家安全治理模式的轉型進行探討具有重要的理論和現實意義。

  一、中國安全治理模式轉型的背景

  2014年4月15日, 習近平在中央國家安全委員會第一次會議上正式提出“總體國家安全觀”。在總體國家安全觀戰略思想指導下, 《反間諜法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內活動管理法》等陸續出臺。另外, 中國國際秩序觀也經歷了“排斥——接納——融入”的演變, 推動了國際安全合作縱深發展。面對這種新情況, 國家安全治理模式必然也隨之變化。

  (一) 國家安全組織內涵的變化要求轉變國家安全治理模式

  在總體國家安全觀產生以前, 無論學界還是安全系統實操部門, 都對國家安全組織作了狹義的理解。國家安全組織特指國家安全職能機關, 包括軍事、公安和國安等國家強力部門。維護國家安全是國家安全職能機關的專有使命和神圣職責。雖然根據中國《憲法》規定, 全國人民代表大會及其常務委員會、中華人民共和國主席和國務院都是中國法定的國家安全領導機關和領導者, 有權作出包括決定戰爭和全國緊急狀態等在內的涉及國家安全的重大決策。但是, 由于當時沒有重大安全事件如外敵入侵、暴亂等發生, 所以, 國家安全領導機關的功能發揮很少能夠納入學界和普通民眾的視線, 因此, 這一時期的國家安全組織特指國家安全職能機關也就不足為奇了。

  這種觀點在1993年頒布的《國家安全法》 (以下簡稱“老《國家安全法》”) 中集中表現出來。老《國家安全法》第二條規定:“國家安全機關是本法規定的國家安全工作的主管機關。國家安全機關和公安機關按照國家規定的職權劃分, 各司其職, 密切配合, 維護國家安全。” (1) 由此可見, 老《國家安全法》把公安機關納入國家安全機關范圍之內, 把公安機關看作是維護國家安全的重要機關之一。另外, 雖然老《國家安全法》第三條沒有把“武裝力量”列入對國家安全工作負有職責的機關, 而是把其與普通公民劃為同類, 只是被要求對維護國家安全負有“義務”, 如老《國家安全法》第三條規定:“中華人民共和國公民有維護國家的安全、榮譽和利益的義務, 不得有危害國家的安全、榮譽和利益的行為。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體及各企業事業組織, 都有維護國家安全的義務”, (2) 但是, 不爭的事實是, 包括武裝力量在內的軍事機關在維護國家主權和領土完整、抗擊侵略等方面發揮著不可或缺的作用, 其與公安機關、國家安全機關一樣是構成國家安全組織的重要部門之一。根據老《國家安全法》對國家安全組織功能劃分, “主管機關”既包括國家安全領導機關也包括國家安全職能機關, 因此, 國家安全機關履行主管機關職責, 就是履行領導機關和職能機關的雙層職責。國家安全職能機關是安全治理的唯一主體, 它處于國家安全工作的主管機關地位。

  隨著中央國家安全委員會的設立和總體國家安全觀的提出, 特別是國家安全系列有關法律法規的出臺, 對國家安全組織的理解得到不斷加深, 國家安全組織已經成為國家安全領導機關、國家安全職能機關和國家安全責任機關的總和。

  國家安全領導機關是指在依法進行國家安全管理過程中, 有權作出國家安全戰略決策或決定的機關。

  2013年11月12日, 中共十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中, 提出設立國家安全委員會的構想。11月15日, 習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》講話中, 闡述了設立國家安全委員會的意義和職責。2014年1月24日, 中共中央政治局召開會議研究決定成立中央國家安全委員會, 習近平任主席, 李克強、張德江任副主席, 下設常務委員和委員若干名。設立中央國家安全委員會是國家安全工作的重大舉措, 中央國家安全委員會是國家安全領導機關。

  另外, 根據2015年頒布的新《國家安全法》 (以下簡稱“新《國家安全法》”) 的有關規定, 國家安全領導機關除了中央國家安全委員會外, 全國人民代表大會及其常委會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會也是國家安全領導機關重要成員。

  國家安全職能機關是指在國家安全領導機關直接領導下, 專門負責組織和管理某一方面安全事務的機關, 主要包括軍事機關、公安機關、情報和偵查機關、武裝警察機關。新《國家安全法》對國家安全職能機關的職權進行了規定, 如第四十二條規定:“國家安全機關、公安機關依法搜集涉及國家安全的情報信息, 在國家安全工作中依法行使偵查、拘留、預審和執行逮捕以及法律規定的其他職權。有關軍事機關在國家安全工作中依法行使相關職權。” (1)

  2014年頒布的《反間諜法》則對國家安全職能機關在反間諜工作的職責作了規定, 如第三條規定:“國家安全機關是反間諜工作的主管機關。公安、保密行政管理等其他有關部門和軍隊有關部門按照職責分工, 密切配合, 加強協調, 依法做好有關工作。” (2)

  國家安全職責機關是指在履行行政職能時因部分職能與國家安全相關聯而要履行安全職責的機關。新《國家安全法》第三十九條規定:“中央國家機關各部門按照職責分工, 貫徹執行國家安全方針政策和法律法規, 管理指導本系統、本領域國家安全工作。” (3) 中央國家機關與軍事、公安和國安三大強力部門不同, 它們作為中央政府重要職能部門, 其主要負責履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能, 但根據總體國家安全觀和新《國家安全法》的要求, 其性質定位和職能發生了很大變化。它們不但是中央政府職能部門, 也是國家安全職責機關, 具有“管理指導本系統、本領域國家安全工作”的安全職責。由此可見, 中央國家機關各部門就是國家安全組織的組成部分, 是國家安全治理的重要主體之一。

  綜上所述, 國家安全組織的內涵和外延已經由特指國家安全職能機關轉化為囊括國家安全領導機關 (中央國家安全委員會、全國人民代表大會及其常委會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會) 、國家安全職能機關 (國防部、公安部、國家安全部) 和國家安全職責機關 (如國家發展和改革委員會、財政部、工信部等) 在內的整個國家安全組織體系, 這充分表明國家安全治理已經從以國家安全職能機關為唯一主體轉化為包括眾多國家政府組織的多元主體, 面對這種新形勢, 國家安全治理模式必然要發生變化。

  (二) 國家安全事務的不斷擴大要求轉變國家安全治理模式

  傳統安全觀認為, 國家安全事務僅僅包括政治、軍事等事務。這種觀點在老《國家安全法》中得到了充分認可。如老《國家安全法》第四條把危害中國國家安全的行為界定為以下五種:“陰謀顛覆政府, 分裂國家, 推翻社會主義制度的;參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人任務的;竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的;策動、勾引、收買國家工作人員叛變的;進行危害國家安全的其他破壞活動的”。 (1) 從這五種危害國家安全行為的性質來看, 主要涉及或針對政治和軍事事務內容, 因此, 老《國家安全法》把國家安全事務鎖定在政治、軍事等傳統安全事務。

  隨著習近平總書記提出總體國家安全觀和新《國家安全法》出臺, 傳統安全觀對國家安全事務的認識得到了修正。

  習近平總書記指出, 總體國家安全觀是“以人民安全為宗旨, 以政治安全為根本, 以經濟安全為基礎, 以軍事、文化、社會安全為保障, 以促進國際安全為依托, 走出一條中國特色國家安全道路”, “構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。” (2) 由此可見, 根據總體國家安全觀, 國家安全治理事務除上述11種安全事務外, 還包括國民安全事務和人民安全事務。這13種安全事務大大拓寬了傳統安全觀僅僅把安全事務局限于政治、軍事傳統安全事務的看法, 國家安全治理對象由傳統安全事務范圍擴大到非傳統安全事務范圍。

  新《國家安全法》把總體國家安全觀的思想貫徹到法律理念和具體條文中, 繼續拓寬安全事務的范圍。新《國家安全法》第二十條把“國家健全金融宏觀審慎管理和金融風險防范、處置機制, 加強金融基礎設施和基礎能力建設, 防范和化解系統性、區域性金融風險, 防范和抵御外部金融風險的沖擊” (1) 界定為金融安全事務治理的基本內容;第二十二條把“國家健全糧食安全保障體系, 保護和提高糧食綜合生產能力, 完善糧食儲備制度、流通體系和市場調控機制, 健全糧食安全預警制度, 保障糧食供給和質量安全” (2) 界定為糧食安全事務治理基本內容;第三十二條把“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地, 增強安全進出、科學考察、開發利用的能力, 加強國際合作, 維護中國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全” (3) 界定為外層空間、國際海底區域和極地等安全事務治理的基本內容;第三十三條把“國家依法采取必要措施, 保護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益, 保護國家的海外利益不受威脅和侵害” (4) 界定為海外利益安全事務治理的基本內容。自此, 總體國家安全觀由13種安全事務發展到19種安全事務, 它們分別是:政治安全、經濟安全、軍事安全、國土安全、金融安全、資源安全、國民安全、文化安全、糧食安全、社會安全、信息安全、科技安全、生態安全、核安全、海外利益安全、國際安全、外層空間安全、國際海底區域安全和極地安全等安全事務。隨著中共中央對國家安全認識的進一步深化, 特別是國家安全戰略、國家安全法治和國家安全管理進一步加強, 國家安全事務的范圍必將得到進一步的拓展。

  由此可見, 由于國家安全事務性質、地位不同, 對其治理的主體和治理工具選擇也就不同, 特別是隨著國家安全事務范圍的不斷擴大, 其復雜性和多樣性也越來越大, 因此, 為了更好地實現對國家安全事務治理, 轉變國家安全治理模式迫在眉睫。

  (三) 中國新型國際秩序觀的變化要求轉變國家安全治理模式

  改革開放以來, 中國國際秩序觀發生了深刻變化, 經歷了“排斥——接納——融入”三個時期。在排斥期, 中國主張建立國際新秩序。1992年, 中共十四大指出:“建立什么樣的國際新秩序, 是當前國際社會普遍關心的重大問題。在互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處等原則的基礎上, 建立和平、穩定、公正、合理的國際新秩序”, 并且強調“建立國際新秩序是長期的任務, 中國人民將同各國人民一道, 為此作出不懈的努力。” (1) 1997年, 中共十五大再次強調“要致力于推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序”。 (2) 2002年中共十六大指出, 由于“不公正不合理的國際政治經濟舊秩序沒有根本改變”, 因此, 中國繼續“要致力于推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序”。 (3)

  在接納期, 中國主張積極參與國際事務, 推動國際秩序向“公正合理的方向發展”。2007年, 中共十七大強調“推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展”。 (4) 2012年, 中共十八大報告指出:“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來, 以更加積極的姿態參與國際事務, 發揮負責任大國作用, 共同應對全球性挑戰”, “推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發展。” (5) 這種表述與中共十四大報告、中共十五大報告、中共十六大報告的表述有著根本的區別, 這標志著中國國際秩序觀發生了根本性的變化, 即由原來對國際秩序和國際體系的排斥轉變到對它們的接納。

  2013年以后, 中國新國際秩序觀得到進一步發展并進入融入時期。2013年5月, 李克強總理在印度《印度教徒報》《覺醒日報》發表署名文章, 強調:“中國是現行國際秩序和國際體系的受益者和維護者”, “中國將努力承擔與自身國力相稱的國際責任”。 (1) 2015年3月, 李克強總理在亞非法協第54屆年會開幕式上作主旨講話, 再次強調中國“努力維護戰后確立的國際秩序和國際體系”, “要維護以聯合國為核心的戰后國際秩序”, “繼續在維護和完善國際秩序中發揮積極作用”。 (2) 同月, 李克強總理在人民大會堂接受英國《金融時報》總編萊昂內爾·巴伯 (Lionel Barber) 專訪時, 進一步指出:“無論是和平還是發展, 中國都是現行國際體系的受益者”, “所以不存在打破現有秩序的問題”。 (3)

  2015年9月, 習近平總書記三次闡述中國的國際秩序觀。9月3日, 在“紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年”大會上, 習近平指出:“世界各國應該共同維護以聯合國憲章宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系”。 (4) 9月22日, 習近平出席美國華盛頓州當地政府和美國友好團體聯合會舉行的歡迎宴會并發表演講, 強調“中國是現行國際體系的參與者、建設者、貢獻者, 我們堅決維護以《聯合國憲章》宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系。” (5) 9月28日, 習近平出席第七十屆聯合國大會一般性辯論時發表重要講話, 再次重申“中國將始終做國際秩序的維護者, 堅持走合作發展的道路。中國是第一個在《聯合國憲章》上簽字的國家, 將繼續維護以《聯合國憲章》宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系。” (6) 這樣, 中國國際秩序觀再次發生變化, 由對國際秩序和國際體系的接納轉變為對國際秩序和國際體系的融入。

  中國國際秩序觀的轉變, 極大地推動了中國與大國和周邊國家的安全合作。中美安全合作主要表現在中美國防部防務磋商機制、中美戰略安全對話、中美打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話機制、重大軍事行動相互通報信任措施機制和海空相遇安全行為準則等構建方面。改革開放以來, 中俄高層領導互訪頻繁, 中俄全面戰略協作伙伴關系不斷得到鞏固, 推動中俄執法安全合作機制和中俄戰略安全磋商不斷加強, 使中俄安全合作達到新的階段。另外, 中國與周邊國家安全合作機制建設態勢向好, 如中國積極參與東盟地區論壇、東盟防長擴大會機制、香格里拉對話、上海合作組織、亞洲相互協作與信任措施會議等安全合作機制, 在一定程度上維護了地區安全和穩定。

  由此可見, 國家安全治理主體只有轉變安全治理模式, 才能適應中國國際秩序觀的變化, 為中國要扮演好現行國際體系的參與者、建設者和貢獻者等角色助力, 積極參與和推動國際安全合作, 為維護世界和平與發展, 承擔大國責任。

  二、國家安全治理模式轉型的基本形式

  中共十八大以來, 特別是中央國家安全委員會成立以后, 中國國家安全治理模式轉型取得了顯著效果, “解決了許多長期想解決而沒有解決的難題, 辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事”, (1) 正在進行由單一治理主體向多元治理主體、強制治理向綜合治理、行政治理向法治治理、封閉治理向開放治理的多重轉變。

  (一) 由單一治理主體向多元治理主體轉變

  傳統安全治理主體特指狹義國家安全職能機關, 即包括軍事、公安、國安、武警等部門在內的國家強制機關, 其他組織和公民個人都不是安全治理主體。在單一治理主體模式中, 國家安全職能機關作為國家安全治理唯一主體, 對國家安全事務治理以及維護國家安全負有主責;其他國家機關、政黨組織、社會團體、企事業單位和公民都處于從屬地位, 只負有對安全治理主體和國家安全工作進行配合的義務。

  單一治理主體模式不但效率低下, 而且面對其他組織和個人眾多不配合的情景也無可奈何。老《國家安全法》第三條規定:“中華人民共和國公民有維護國家的安全、榮譽和利益的義務, 不得有危害國家的安全、榮譽和利益的行為。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體及各企業事業組織, 都有維護國家安全的義務。” (2) 由此可見, 上述這些組織和公民個人只有維護國家安全的“義務”而不是“責任”。雖然“義務”意味著在法律上義務主體必須作出一定行為或不得作出一定行為, 但在現實國家安全工作中, 對于那些沒有履行維護國家安全義務的組織和個人因沒有具體法律明文規定往往使對其懲罰流于形式, 只能停留在道德維度。

  另外, 單一主體治理模式只適合對簡單國家安全事務的治理。2015年頒布的新《國家安全法》第十一條規定:“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織, 都有維護國家安全的責任和義務”; (1) 第三十九條規定:“中央國家機關各部門按照職責分工, 貫徹執行國家安全方針政策和法律法規, 管理指導本系統、本領域國家安全工作”。 (2) 由此可見, 新《國家安全法》把軍事機關、公安機關、武警以及其他國家機關、各政黨和各社會團體及各企業事業組織、公民與國家安全部門一樣, 都視為安全治理主體, 因為, 新《國家安全法》第十一條把維護國家安全的“責任”和“義務”相統一, 這意味著任何組織和公民個人都要履行安全治理的主體責任和義務, 否則就要被相關部門追究責任。另外, 第三十九條直接要求中央國家機關各部門履行“管理指導本系統、本領域國家安全工作”的安全治理主體責任。

  在多元治理主體模式中, 各安全治理主體之間構成平等關系, 即其他組織和公民個人與國家安全職能機關一樣都負有維護國家安全、履行安全治理的職責。

  多元主體治理模式具有以下特點:

  第一, 多元治理主體是一種主動性治理, 是國家安全治理主體對各自承擔的安全職責各司其職。比如《反恐怖主義法》第八條規定:“公安機關、國家安全機關和人民檢察院、人民法院、司法行政機關以及其他有關國家機關, 應當根據分工, 實行工作責任制, 依法做好反恐怖主義工作;中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規以及國務院、中央軍事委員會的命令, 并根據反恐怖主義工作領導機構的部署, 防范和處置恐怖活動;有關部門應當建立聯動配合機制, 依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業事業單位、社會組織, 共同開展反恐怖主義工作”。 (3) 由此可見, 作為國家安全治理主體, 公安機關、國家安全機關、人民檢察院、人民法院、司法行政機關和軍隊、武警、民兵組織等都要根據《反恐怖主義法》的相關規定, 各負其責, 做好反恐怖主義工作。多元主體治理的主動性源于每個治理主體都對國家安全負責, 安全職責的大小取決于主體之間部門性質、權力大小等因素。

  第二, 多元治理主體是一種合作治理, 是治理主體間就安全治理事務的合作。在單一主體治理模式中, 由于其他組織和公民個人不是安全治理主體, 對國家安全工作知之甚少, 根本不了解, 也沒有必要了解, 只是被動地配合國家安全部門的工作, 根本談不上與國家安全部門合作, 因為, 合作的前提是主體有共同的安全職責。多元主體治理模式恰恰滿足了這個前提, 如就上述反恐怖主義治理事務而言, 國家安全機關可以與公安機關和其他國家機關就如何“實行工作責任制”和“做好反恐怖主義工作”等進行合作、與包括武警、民兵在內的軍事部門就“防范和處置恐怖活動”進行合作、與其他組織就“建立聯動配合機制”等問題進行合作。

  第三, 多元治理主體是一種追責治理。也就是說, 如果國家安全治理主體沒有認真履行安全職責, 可以對其追責。

  一般來說, 主要追究其以下四種責任:一是政治責任, 即國家安全治理主體對發生的重大國家安全事件給社會和國家政權造成重大影響的后果承擔責任, 在制度設計層面表現為引咎辭職, 這既是中國成熟民主制度的結果, 也是做好國家安全工作的需要。政治追責主要適用高級別國家安全治理主體, 如國家安全職能機關和國家安全責任機關副部級以上領導干部。

  二是工作責任, 包括崗位責任和領導責任, 前者是指國家安全治理主體在履行崗位職責時出現紕漏、給國家安全工作造成不利影響時, 其治理主體要承擔相應的責任;后者是指當國家安全工作出現不良后果時, 無論是領導者自身的原因, 還是其下屬的原因, 都要承擔責任。

  三是法律責任, 即國家安全治理主體在履行安全職責時, 對其違法行為承擔的法律后果, 主要指刑事責任。新《國家安全法》第十三條規定:“國家機關工作人員在國家安全工作和涉及國家安全活動中, 濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的, 依法追究法律責任。” (1) 任何個人和組織違反《國家安全法》和有關法律, 不履行維護國家安全義務或者從事危害國家安全活動的, 依法追究其法律責任。

  四是道德責任, 即安全治理主體在履行安全職責時, 對其不符合國家安全工作道德標準和行為規范所承擔的道義責任。不管是否對國家安全工作造成危害, 只要存在與國家安全工作所要求的道德標準和行為規范不符, 就應該讓國家安全治理主體承擔道德責任。

  (二) 由強制治理向綜合治理轉變

  作為安全治理主體, 國家安全職能機關如軍事、公安、國安、武警等, 代表國家從事安全治理活動, 履行安全治理職責, 安全治理手段主要是強制力, 即行使法律授予的權力, 這就意味著安全治理獲得了國家強制力的支撐, 其行為具有法定的權威性。如新《國家安全法》第七十五條規定:“國家安全機關、公安機關、有關軍事機關開展國家安全專門工作, 可以依法采取必要手段和方式, 有關部門和地方應當在職責范圍內提供支持和配合。” (1) 這樣, 根據該條款規定, 國家安全機關可以憑借法律授予的公共權力, 依法采取具有強制性質的“必要手段和方式”來實施安全治理。

  另外, 對于國家安全職能部門而言, 根據中國《反間諜法》《反恐怖主義法》的有關規定, 這種“必要手段和方式”在反間諜工作中表現為以下執法權力:依法行使偵查、拘留、預審和執行逮捕等權力;查驗中國公民或者境外人員的身份證明的權力和向有關組織和人員調查、詢問的權力;進入有關場所、單位的權力和進入限制進入的有關地區、場所、單位, 查閱或者調取有關的檔案、資料、物品的權力;在依法執行緊急任務的情況下, 優先乘坐公共交通工具, 遇交通阻礙時, 優先通行的權力;優先使用或者依法征用機關、團體、企業事業組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物的權力;經過嚴格的批準手續, 采取技術偵查措施的權力;查驗有關組織和個人的電子通信工具、器材等設備、設施的權力;查驗中發現存在危害國家安全情形的, 國家安全機關應當責令其整改的權力;拒絕整改或者整改后仍不符合要求的, 可以予以查封、扣押的權力;提請海關、邊防等檢查機關對有關人員和資料、器材免檢的權力;對用于間諜行為的工具和其他財物以及用于資助間諜行為的資金、場所、物資, 經設區的市級以上國家安全機關負責人批準, 可以依法查封、扣押、凍結的權力;會同有關部門制定反間諜技術防范標準, 指導有關部門落實反間諜技術防范措施, 對存在隱患的部門, 經過嚴格的批準手續, 可以進行反間諜技術防范檢查和檢測的權力;因履行反恐怖主義職責的緊急需要, “可以征用單位和個人的財產”的權力。 (2)

  國家安全職能機關不但有以上執法權力, 而且有一定的處置權力。根據《反間諜法》有關規定, 對于下列情形國家安全機關有權對其作出15日以內行政拘留:故意阻礙國家安全機關依法執行任務, 未使用暴力、威脅方法;非法持有屬于國家秘密的文件、資料和其他物品, 尚不構成犯罪的;對非法持有屬于國家秘密的文件、資料和其他物品的以及非法持有、使用專用間諜器材的。 (1)

  總之, 國家安全職能機關在履行安全治理職能時, 憑借執法權和處置權這個工具, 往往采用強制式治理模式, 尤其是采用的“技術偵察措施”的權力, 即對犯罪嫌疑人及其家庭住所、工作單位等進行電子偵聽、電子監聽、電子拍照、錄像、進行郵件檢查等秘密專門技術活動, 這是強制式治理的最高體現。

  雖然, 隨著總體國家安全觀和幾部重要國家安全法律的陸續出臺, 中央國家機關 (國家安全責任機關) 和各社會團體及各企業事業組織、公民與國家安全職能部門一樣都是安全治理主體, 但這些安全治理主體與國家安全部門職能有著本質的區別, 這些主體沒有強制性權力支撐, 只是獲得履行安全治理職責的合法性支撐而已, 如中央國家機關各部門依據新《國家安全法》第十九條規定, 獲得履行“管理指導本系統、本領域國家安全工作”安全職責的合法性;其他如政黨、各社會團體及各企業事業單位、公民等, 作為安全治理的主體, 根據《國家安全法》第十一條中“都有維護國家安全的責任和義務”的規定, 也獲得了履行安全治理職責的合法性。另外, 《反恐怖主義法》也為國家機關和企事業單位履行安全治理職責提供了合法性, 如網信、電信等主管部門作為安全治理主體可以對含有恐怖主義、極端主義內容的信息, “及時責令有關單位停止傳輸、刪除相關信息, 或者關閉相關網站、關停相關服務”, 對互聯網上跨境傳輸的含有恐怖主義、極端主義內容的信息, 可以“采取技術措施, 阻斷傳播”。鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等公司作為安全治理主體可以“實行安全查驗制度, 對客戶身份進行查驗, 依照規定對運輸、寄遞物品進行安全檢查或者開封驗視”, 等等。 (2)

  正是因為國家安全法律除了為這些國家安全治理主體從事國家安全治理提供合法性外, 沒有授予它們與國家安全職能機關履行安全治理職責相同的強制性工具, 即執法權和處置權, 因此, 這些主體履行安全治理職責的工具只能是非強制性權力, 它們往往采用非強制工具來履行國家安全職責。

  由此可見, 由于多元安全治理主體的存在, 它們的自身性質和安全職責不同, 所采取的治理工具也不同, 如國家安全職能機關采用強制工具, 其他治理主體采用非強制工具, 因此, 國家安全治理模式由強制治理向綜合治理轉變迫在眉睫。

  (三) 由行政治理向法治治理轉化

  在傳統安全觀下, 作為國家安全治理主體, 無論是國家安全職能機關還是國家安全職責機關, 它們在履行安全治理職能時, 采取行政命令是其主要方式。行政命令對于提高安全治理效率, 完成安全治理目標具有重要作用, 主要表現在如下兩個方面:

  第一, 行政命令有利于為國家和社會提供安全產品。在生產方面, 人類消費的產品分為兩類:私人產品和公共產品。一般來說, 前者由工商企業提供, 后者由政府提供, 公共物品的基本特征是非排他性, 即一個人享用公共物品不以排斥他人享用為前提;公共物品必須提供給社會中所有的人。 (1) 對于國家安全產品而言, 國家安全組織提供的國家安全產品必須面向社會所有的人, 而不是社會中的某些人或某個人, 但國家安全組織提供安全產品的方式主要是行政命令, 行政命令可以使效率最大化。

  第二, 行政命令有利于配置安全治理資源。安全治理活動不是一個理論抽象的邏輯行為, 它們是人力、物力及財力、時間、信息等資源要素有效組合的行為體。缺少必要資源要素支撐的安全治理活動只是停留在理論層面, 是紙上談兵。行政命令是國家安全機關配置資源要素的一種有效途徑。國家安全組織正是通過履行安全治理職責使國家安全治理活動產生效能, 進而實現國家安全工作目標。

  然而, 行政式安全治理最大的弊端在于安全治理過于依賴國家安全領導, 特別是一把手, 容易催生治理權力異化, 誘發腐敗現象, 原國家安全部副部長馬建案件就是佐證。 (2)

  隨著總體國家安全觀的提出, 特別是國家安全法治化不斷完善, 行政治理模式逐漸向法治治理模式轉型。法治治理模式主要表現在以下四個方面:

  第一, 科學立法。即國家要科學制定反映廣大人民共同意志和利益的、有利于國家安全治理工作的法律、法令、條例、決議、命令和地方性法規, 使國家安全治理工作法律化、制度化。國家應該對國家安全工作如安全職能設置、安全機構構建、安全行為性質、管理方式選擇等都要進行相關立法, 盡量做到全面, 不留法律盲區, 使國家安全治理工作有法可依, 為國家安全工作保駕護航。

  第二, 嚴格執法。即在國家安全管理工作中, 對于有法律規定的, 必須按法律規定執行, 安全治理主體不能任意主觀臆斷, 要做到有法必依, 執法必嚴, 違法必究。有法必依就是普遍守法, 這是安全治理法治化的可靠基礎。因此, 任何安全治理主體要樹立法律至上理念, 一切組織和個人都必須在國家憲法和法律的范圍內活動, 都不能有超越法律之外的特權。執法必嚴要求擁有執法權的國家安全部門及其工作人員的行為, 必須有法律根據, 不得超出法律規定的范圍。同時, 國家安全機關上下級之間、主管部門和下屬單位之間要相互尊重已被法律規定的權限劃分或者權利義務的界限, 既要防止和反對在執法和護法的活動中可能出現的專橫和對權力與職位的濫用, 也要防止和反對主觀主義、命令主義、官僚主義。尤其重要的是, 執法必嚴原則要求國家安全機關要嚴格尊重廣大公民的合法權益不受侵犯, 都必須在國家法律允許的限度以內行使自己的職權, 不允許濫用職權損害公民的權利和合法利益。違法必究表明, 在國家安全工作中, 任何人, 不管地位多高、功勞多大, 都沒有違法、犯法的特權;任何人的違法犯罪行為都應依法承擔應有的法律責任。

  第三, 公正司法。即司法部門及其工作人員辦理涉及國家安全案件時應堅持和體現公平和正義的原則。作為重要的安全治理主體之一, 人民檢察院和人民法院根據《國家安全法》第四十一條規定:“依照法律規定行使審判權, 依照法律規定行使檢察權, 懲治危害國家安全的犯罪”, 即人民法院和人民檢察院對涉及國家安全的案件依照法律規定獨立、公正行使審判權和檢察權。凡是涉及國家安全的案件都關乎國家利益和公共利益, 同時也關系到嫌疑人的重大關切, 如政治權利, 甚至生命, 因此, 司法部門及其工作人員在辦理涉及國家安全的案件時, 一定要在事實清楚、證據確鑿、適用法律準確的基礎上, 達到既要維護國家安全, 又要維護當事人在正義的基礎上擁有的正當權利。

  第四, 全民守法。即為了維護國家安全, 任何組織和個人都有義務遵守國家安全法律、法令、條例、決議、命令和地方性法規, 夯實國家安全治理工作的群眾基礎和法律基礎。中共十八屆四中全會第一次在法治建設中將守法提高到與立法、執法、司法同等重要的地位, 彌補了依法治國建設中的“木桶短板”。新《國家安全法》把每年4月15日定為全民“國家安全教育日”, 在國家安全法治建設中, 全民守法具有重要意義。

  其一, 領導干部守法是全民守法的關鍵。2013年1月22日, 習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上指出, 各級領導干部都要牢記:任何人都沒有法律之外的絕對權力, 任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。如果領導干部不能夠認真守法, 特別是不能在國家安全執法過程中嚴格守法, 不但會損害公民的合法權利, 更會損害國家安全法治, 使法有例外現象泛濫。

  其二, 公民個人守法是全民守法的基礎。習近平總書記指出:“我們要通過不懈努力, 在全社會牢固樹立憲法和法律的權威, 讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運用法律, 使廣大人民群眾認識到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規范, 而且是保障公民權利的法律武器。” (1) 由此可見, 強調公民守法, 不僅在于要求公民有義務遵守有關國家安全的法律, 更在于鼓勵公民利用法律保護自己的權利, 增強對國家安全機關特別是領導干部的法律監督。

  總之, 我們必須弘揚國家安全法治精神, 建設社會主義國家安全法治文化, 形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍, 使國家安全部門的各級領導干部和全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。

  (四) 由封閉治理向開放治理轉變

  新《國家安全法》第三十三條規定:“國家依法采取必要措施, 保護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益, 保護國家的海外利益不受威脅和侵害。” (2) 這就從法律維度要求國家安全治理主體, 特別是國家安全職能機關履行維護中國海外利益安全的職責。隨著“一帶一路”倡議的推進和海外中國公民和國家利益的不斷增加, 國家安全治理模式也要由封閉治理向開放治理轉變, 以便適應新情況的需求。

  中國國際秩序觀的轉變, 使中國參與全球治理的深度和廣度發生了質的飛躍, 正如習近平于2014年3月28日在德國科爾伯基金會的演講中所指出的那樣, “貢獻完善全球治理的中國方案, 為人類社會應對21世紀的各種挑戰作出自己的貢獻。” (3) 所謂中國方案就是為全球提供公共物品, 主要體現在“一帶一路”倡議、亞洲基礎設施投資銀行等, 這些全球公共物品不但為中國人民, 也為世界人民謀福利。由此可見, 國家安全機構作為把維護國家和人民利益以及維護世界和平為使命的安全治理主體, 那種封閉式安全治理模式已經無法滿足中國深度參與全球治理, 履行大國擔當職責的需要, 應該向開放式安全治理模式轉變。

  以“一帶一路”建設中的安全治理為例:只有開放式安全治理模式才能為“一帶一路”建設提供安全保障。眾所周知, “一帶一路”沿線有六十多個國家, 總人口超過44億, 經濟總量超過20萬億美元。 (1) 據中國商務部統計, 2013~2018年, 中國企業對沿線國家直接投資超過900億美元, 年均增長5.2%。在沿線國家新簽對外承包工程合同額超過6 000億美元, 年均增長11.9%。截至目前, 中國企業在“一帶一路”沿線國家建設了一批境外經貿合作區, 累計投資超過300億美元, 成為當地經濟增長、產業集聚的重要平臺, 帶動東道國就業近30萬人。 (2) “一帶一路”建設將極大促進沿線相關國家的經濟發展, 也為整個世界經濟提供新的活力和驅動力。

  然而, 我們也必須看到, “一帶一路”建設存在以下安全風險:一是“一帶一路”沿線一些國家政治穩定性差, 政策連續性不強, 甚至出現政局動蕩, 政權更迭, 嚴重損害“一帶一路”建設。二是長期以來, 歐亞地區地緣政治矛盾突出, 國家間利益關系錯綜復雜, 政治及軍事安全問題日益突出, 特別是某些大國以平衡地區力量為由大肆宣揚“中國威脅論”的同時, 有意把中國的“一帶一路”建設與“馬歇爾計劃”“珍珠鏈戰略”相提并論, 極力阻撓“一帶一路”建設。三是“一帶一路”沿線一些國家除面臨恐怖主義、武器擴散、跨國犯罪、走私犯毒和非法移民、海盜等威脅外, 還長期面臨經濟及金融危機、生態環境惡化、地質災害頻發、資源能源短缺、信息通訊落后、公共衛生條件簡陋等安全威脅。

  隨著中國綜合國力的提高, 人民生活水平顯著提高, 特別是中國國際化程度的不斷提升, 出境旅游的數量激增, 早在2011年, 中國已成為世界第一大客源國, 2014年出境游人次首次破億, 2016年更是達到了1.22億人次, (3) 2018年, 中國出境旅游總人數近1.5億人次, (4) “十三五”期間, 中國出境旅游者將超過5億人次。“十二五”期間中國對外直接投資5 390.8億美元, 是“十一五”的2.4倍。2018年全年, 中國全行業對外直接投資1 298.3億美元, 同比增長4.2%。其中, 對外金融類直接投資93.3億美元, 同比增長105.1%;對外非金融類直接投資1 205億美元, 同比增長0.3%。 (1) 隨著中國深度融入全球治理, 中國海外政治利益、經濟利益和文化利益不斷得到拓展的同時, 安全風險也不斷加大。為此, 封閉式安全治理已經無法適應這種新形勢的需要, 只有開放式安全治理才能有效維護中國海外公民和國家利益。

  中國在全球安全治理中的作用日益凸顯。從2008年12月派出第一批中國海軍護航編隊, 至今, 中國海軍累計派出31批護航編隊、100艘次艦艇、67架直升機、2.6萬余名官兵執行護航任務, 共為1 198批6 600余艘中外船舶護航, 解救、接護和救助遇險船舶70余艘, (2) 有力地保障了國際重要貿易航道安全。1990年4月, 中國首次向聯合國停戰監督組織派出5名軍事觀察員, 中國已派出維和軍事人員3.7萬余人次, (3) 中國軍隊實現了派遣維和人員從無到有、兵力規模從小到大、部隊類型從單一到多樣的歷史性跨越。在聯合國成立70周年系列峰會上, 習近平主席莊嚴承諾:“中國將加入新的聯合國維和能力待命機制, 率先組建常備成建制維和警隊, 并建設8 000人規模的維和待命部隊。” (4) 由此可見, 只有實現由封閉治理向開放治理轉變, 才能更好地推進全球安全治理邁向新的臺階。

  三、國家安全治理模式轉型的路徑

  如上所述, 中國轉變安全治理模式是國家安全治理主體踐行總體國家安全觀、適應國家安全法治建設和中國參與全球安全治理的需要而進行的有益嘗試。當然, 實現安全治理模式轉型不會一蹴而就。目前應該從轉變安全觀念、強化主體意識、承擔安全責任等幾方面入手。

  (一) 轉變安全觀念樹立總體國家安全觀

  從國家安全管理視角來看, 任何安全行為的發生都與安全觀念密切相關, 特別是安全治理模式的轉型都是安全理念更新的產物。從新中國成立到中國特色社會主義新時代, “歷屆中央領導集體根據不同時期中國面臨的國家安全客觀形勢、主觀認知以及維護國家安全的能力和安全訴求等, 形成了具有各自時代特征的國家安全觀念”, (1) 主要表現為傳統安全觀、非傳統安全觀和總體國家安全觀的演進。

  從新中國成立初期到20世紀90年代, 無論官方還是學界基本上以傳統安全觀來思考中國安全問題, 強調軍事安全和政治安全的重要性。以毛澤東為核心的中國第一代領導人認為, 只要帝國主義存在, 戰爭就是不可避免的, 把捍衛新生的政權安全、國家獨立和領土完整視為人民軍隊的根本任務。改革開放以后, 盡管鄧小平同志以極大的政治勇氣把黨和國家的重心從“以階級斗爭為綱”轉移到以經濟建設為中心上來, 并得出“戰爭是可以避免的”的戰略結論, 但是, 這一時期人們的安全理念仍然停留在把“穩定壓倒一切”、反對“和平演變”看作是維護國家安全的重要手段的層面。正如鄧小平所言:“國家的主權、國家的安全始終要放到第一位, 這一點我們比過去更清楚了。” (2)

  冷戰以后, 中共中央對國際安全形勢進行科學研判, 得出“和平與發展仍然是當今世界兩大主題”的結論, 認為, “在相當長的時期內, 避免新的世界大戰是可能的”。這種科學研判對于中共中央轉變安全觀念具有一定的推動作用。中共十五大報告提出要“維護國家經濟安全”, 首次在黨的報告中明確涉及非傳統安全問題;中共十六大報告強調“恐怖主義危害上升”;中共十六屆四中全會除了提出“經濟安全”外, 又提出“文化安全和信息安全”等非傳統安全問題;中共十七大報告提出“糧食安全”問題;中共十八大又把非傳統安全問題擴展到“能源資源安全、網絡安全”。由此可見, 在中國共產黨全國代表大會的報告中廣泛涉及非傳統安全問題, 這標志著中共中央國家安全觀逐漸由傳統安全觀向非傳統安全觀轉變。

  伴隨中國官方國家安全觀念的轉變, 學界也把非傳統安全問題納入了研究范圍, 如龐中英在《廣義安全、經濟安全、合作安全——關于全球變化和安全問題的若干新思考》一文中提出“經濟安全不僅是國家安全的重心, 而且是國家在世界競爭中的重要意識形態工具”。 (3) 王逸舟在《論綜合安全》一文中把非傳統安全問題概括為“經濟安全、信息安全、文化安全、生態安全、跨國犯罪與安全、核擴散與安全、民族主義與安全、移民與安全、社會矛盾與安全, 等等”。 (1) 傅夢孜在《從經濟安全的角度談對“非傳統安全”的看法》一文中把非傳統安全類型概括為九種:全球化的影響;種族、宗教矛盾和沖突;國家經濟安全問題;能源問題;環境保護;社會問題因素;國際間移民和人口的非法流動及由此引發的跨國犯罪;利用新的技術手段如信息干擾和電子戰向目標國進行“不對稱性”的攻擊;跨國犯罪。 (2) 另外, 一些學者著書立書探討非傳統安全問題, 如陸忠偉主編的《非傳統安全論》、余瀟楓主編的《非傳統安全概論》和《非傳統安全藍皮書:中國非傳統安全研究報告》系列叢書等。

  2014年4月15日, 在中央國家安全委員會第一次會議上, 習近平主席首次提出總體國家安全觀。習近平指出, “必須堅持總體國家安全觀”, “走出一條中國特色國家安全道路。” (3) 隨著國家安全戰略、國家安全法治和國家安全管理的推進, 總體國家安全觀得到不斷豐富與發展。

  總體國家安全觀與傳統安全觀和非傳統安全觀的最大不同就在于它的系統性和全面性。一般來講, 傳統安全觀關注傳統安全問題的研究而對非傳統安全問題研究不足, 非傳統安全觀關注非傳統安全問題研究而對傳統問題研究欠缺, 二者都呈現一定的片面性。當今時代, 無論對于國際社會還是單個國家而言, 傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織, 相互影響, 相互作用, 為此, 只有對傳統安全問題和非傳統安全問題并重研究, 才能深刻認識影響傳統安全威脅和非傳統安全威脅的各種因素并提出切實可行的應對方略。總體國家安全觀克服了傳統安全觀和非傳統安全觀的片面性。

  總體國家安全觀對于轉變安全治理模式具有重要的指導意義, 為中國安全治理模式的轉型提供了理念路徑, 主要表現在以下兩個方面:

  第一, 牢記“以人民為宗旨”是國家安全治理模式轉型的價值追求。習近平指出:“以人民安全為宗旨”, “堅持以民為本、以人為本, 堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民”。可見, 總體國家安全觀把維護人民安全作為國家安全的第一要務, 這與共產黨的宗旨“為人民服務”和習近平所言的“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”一脈相承。一般說, 為了更好地維護國家安全, 根據國內外安全形勢的變化, 國家安全治理模式的轉型是其必然選擇。然而, 根據總體國家安全觀的人民主體性原則, 國家安全治理模式轉型不僅僅是為了國家安全, 其根本目的是實現人民群眾的安全和幸福, 增進人民福祉, 保障人民有“更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境”。 (1) 由此可見, 國家安全治理模式轉型是否成功關鍵取決于能否堅持“以民為本, 以人為本”, 把“以人民為宗旨”的安全理念落到實處。

  第二, 總體國家安全觀的系統性是國家安全治理模式轉型的關鍵。國家安全治理模式轉型就是要堅持總體國家安全觀的系統性, 把國家安全看作一個體系, 即“集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”。 (2) 我們要充分認識到, 在這個體系中的每個安全構成要素都相互作用、相互影響, 共同影響體系的變化和發展。在中國, 隨著國內外安全環境的變化, 國家安全體系隨之發生變化, 即由原來片面強調傳統安全因素 (軍事和政治) 或非傳統安全因素 (如經濟、社會、文化等) 的體系向既重視傳統安全因素又重視非傳統安全因素的國家安全體系轉變。

  我們也要認識到, 每個安全要素在國家安全體系中的地位和作用是不同的, 按照總體國家安全觀的要求, 政治安全是根本, 經濟安全是基礎, 軍事、文化、社會安全是保障, 國際安全是依托。為此, 在國家安全治理模式轉型時, 其治理工具選擇、安全目標確定、主體合作等也要突出重點、各有側重。另外, 按照總體國家安全觀要求, “堅持既重視外部安全又重視內部安全;既重視國土安全又重視國民安全;既重視傳統安全又重視非傳統安全;既重視發展問題又重視安全問題;既重視自身安全又重視共同安全”, (3) 對于把握總體國家安全觀系統性和全面性, 進而促進國家安全治理模式轉型轉變具有重要意義, 如實現封閉式治理向開放式治理就要“既重視外部安全又重視內部安全”, “既重視自身安全又重視共同安全”, 否則, 開放式治理就會迷失方向。

  (二) 加強國家安全教育強化安全治理主體意識

  如前所述, 轉變國家安全治理模式的基本前提是除國家安全職能機關外, 社會組織和公民個人特別是中央國家機關 (國家安全職責機關) 能夠真正成為國家安全治理主體。雖然根據2015年《國家安全法》第十一條、第十九條的規定, 中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織以及中央國家機關, 在特定條件下都可以成為國家安全治理主體具有了法律依據, 但是在現實中, 上述這些組織和個人遠遠沒有把自身看作是國家安全治理的主體。造成這種現象的根本原因之一就是國家安全意識薄弱, 國家安全觀念、責任淡薄, 而改變這種現狀的有效途徑就是加強國家安全教育。事實上, 中共中央歷來非常重視國家安全教育工作。2014年4月25日, 習近平在中共中央政治局就切實維護國家安全和社會安定進行第十四次集體學習大會上, 就明確指出:“要加強對人民群眾的國家安全教育, 提高全民國家安全意識。” (1)

  2015年, 《國家安全法》第七十六條規定:“國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導, 通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動, 將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系, 增強全民國家安全意識”;第十四條規定:“每年4月15日為全民國家安全教育日。”國家通過法律形式把國家安全教育加以規定, 凸顯國家安全教育的重要性。

  2016年4月15日, 在首個全民國家安全教育日, 習近平強調“要以設立全民國家安全教育日為契機, 以總體國家安全觀為指導, 全面實施國家安全法, 深入開展國家安全宣傳教育, 切實增強全民國家安全意識。” (2)

  2017年12月9日, 中共中央政治局會議審議通過《關于加強國家安全工作的意見》, 強調:“必須堅持總體國家安全觀, 以人民安全為宗旨, 統籌國內國際兩個大局, 統籌發展安全兩件大事, 有效整合各方面力量, 綜合運用各種手段, 維護各領域國家安全, 構建國家安全體系, 走中國特色國家安全道路;必須堅持集中統一、高效權威的國家安全領導體制;必須堅持國家安全一切為了人民, 一切依靠人民;必須堅持社會主義法治原則;必須開展國家安全宣傳教育, 增強全社會國家安全意識。” (1) 在這四個“必須”中, 把“開展國家安全宣傳教育”放在與“堅持總體國家安全觀”“國家安全領導體制”“以人民安全為宗旨”和“社會主義法治”同等的地位上, 充分揭示了國家安全教育的重要性。中共十九大報告也把“加強國家安全教育, 增強全黨全國人民國家安全意識”與“推動全社會形成維護國家安全的強大合力”關聯起來。2018年4月, 教育部在《關于加強大中小學國家安全教育的實施意見》文件中, 把“設立國家安全學一級學科”作為“推動國家安全學學科建設”的具體抓手, 這對于“深入貫徹黨的十九大精神和習近平總書記總體國家安全觀, 落實黨中央關于加強大中小學國家安全教育有關文件精神和‘將國家安全教育納入國民教育體系’的法定要求”, (2) 特別是培養國家安全專業人才和提升全民國家安全意識具有重要意義。

  作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構, 中央國家安全委員會對于搞好國家安全教育負有義不容辭的責任。2018年4月17日, 習近平在中共十九屆中央國家安全委員會第一次會議上把“增強國家安全意識”與“切實做好維護政治安全、健全國家安全制度體系、完善國家安全戰略和政策、強化國家安全能力建設、防控重大風險、加強法治保障”等并重列為中央國家安全委員會的重要工作內容, 并且強調, “中央國家安全委員會要發揮好統籌國家安全事務的作用, 抓好國家安全方針政策貫徹落實”, “著力在提高把握全局、謀劃發展的戰略能力上下功夫, 不斷增強駕馭風險、迎接挑戰的本領。” (3) 這充分說明在國家安全治理模式轉變過程中, 中央國家安全委員會的“統籌”和“落實”作用主要表現在抓好國家安全教育, 不斷增強安全主體意識教育方面。只有國家安全治理主體真正意識到自己的主體地位并認真履行職責, 國家安全治理模式轉型才能夠落地。

  (三) 梳理安全職責為中央國家機關履職奠定基礎

  安全職責是指中央國家機關對本系統、本領域的國家安全工作承擔工作責任, 主要指崗位責任與領導責任。

  崗位責任是指在國家安全治理過程中, 中央國家機關的職能部門 (廳局、處) 工作人員因擔任某一職務 (崗位) 所應承擔的義務以及對本部門涉及國家安全的工作成敗所應承擔的責任。作為國家安全治理主體無論這些部門的領導還是普通成員, 在涉及國家安全工作時, 特別是在實施具體的國家安全治理行為中都有各自的固定工作崗位, 都要梳理各自的崗位職責;如果履行崗位職責出現紕漏, 給國家安全工作造成不利影響時, 要承擔相當的責任。

  領導責任是指中央國家機關領導在組織、決策、指揮、用人、監督、評估等涉及國家安全治理工作過程中, 所負有的保其成、避其敗的職責。也就是說, 作為領導者, 當本系統、本領域國家安全治理工作出現不良后果時, 不論是領導者自身的原因, 還是其下屬的原因, 他都要承擔責任。

  事實上, 新《國家安全法》出臺前, 中央國家機關作為中央政府的職能部門, 只是承擔著行政管理的基本職能, 即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等, 不承擔國家安全職責。中央國家機關不是國家安全治理的主體, 只是配合國家安全治理主體 (軍事、公安和國安等機關) 與國家安全工作。但是2015年新《國家安全法》出臺后, 中央國家機關被賦予了國家安全職責, 其身份發生了變化, 即由一般的政府職能機關轉化為國家安全治理主體 (國家安全責任機關) , 即負責管理指導本系統、本領域的國家安全工作。雖然從法理層面解決了中央國家機關是安全治理主體的身份問題, 但是在實際工作中, 這些部門安全職責比較單薄, 國家安全治理模式由單一主體治理模式向多元治理主體治理模式轉型面臨挑戰。因此, 厘清中央國家機關的安全職責是當務之急。只有明確中央國家機關的安全職責, 才能明確中央國家機關的國家安全目標指向問題, 即“干什么”“管什么”, 進而中央國家機關才能承擔安全職責, 扮演好國家安全治理主體的角色。

  例如, 國家發展和改革委員會作為國家安全治理主體之一, 其主要安全職責, 一是在負責監測宏觀經濟和社會發展態勢, 研究宏觀經濟運行、總量平衡等重要問題并提出宏觀調控政策建議時, 考量國家經濟安全因素, 負責協調解決經濟運行中的重大問題, 維護國家經濟安全;二是在參與制定財政政策、貨幣政策和土地政策過程中, 維護國家財政安全和金融安全;三是在推進經濟結構戰略性調整, 負責協調第一、第二、第三產業發展的重大問題并銜接平衡相關發展規劃和重大政策過程中, 維護產業安全, 糧食安全;四是在參與擬訂人口和計劃生育、科學技術、教育、文化、衛生、民政等發展政策, 推進社會事業建設以及研究提出促進就業、調整收入分配、完善社會保障與經濟協調發展的政策建議過程中, 維護社會安全。

  目前, 國家安全委員會應該統籌規劃和協調對中央國家機關安全職責進行梳理的工作, 根據其不同性質和職能定位, 科學合理界定安全職責, 讓中央國家機關充分了解“本系統、本領域國家安全工作”具體指的是什么。只有這樣, 才能為中央國家機關履行安全治理主體責任奠定基礎, 同時, 也極大推動國家安全治理模式轉型的步伐。

  四、結語

  事實上, 中國國家安全治理模式轉型還處于初始階段, 如安全治理仍然以國家安全專門 (職能) 部門為主體, 其他安全治理主體發揮作用有限;安全治理手段大多以強制手段為主, 安全協商、合作等綜合手段不足;安全治理模式轉型效果不盡如人意, 面臨諸多挑戰。然而, 中國安全治理模式轉型的迫切性日益凸顯, 無論是官方還是學界對此必須給予高度重視。

  中國國家安全治理模式轉型的關鍵在于國家安全領導機關的重視與作為。中央國家安全委員會作為重要的國家安全領導機關, 不辱使命, 在中國國家安全治理過程中, 成績斐然。正如習近平所言:“中央國家安全委員會成立四年來, 堅持黨的全面領導, 按照總體國家安全觀的要求, 初步構建了國家安全體系主體框架, 形成了國家安全理論體系, 完善了國家安全戰略體系, 建立了國家安全工作協調機制, 解決了許多長期想解決而沒有解決的難題, 辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事, 國家安全工作得到全面加強。” (1) 所有這些成績, 都為中國安全治理模式轉型創造了條件, 可以說, 中國安全治理模式轉型成功與否與中央國家安全委員會的作用成正關聯。

  另外, 學界應以總體國家安全觀為指導, 對中國安全治理領域的難點、熱點問題進行深入研究, 為國家安全治理模式轉型提供強大理論支撐。我們有理由相信, 中國國家安全治理模式轉型, 必將進一步推進中國國家治理體系和國家治理能力的現代化。

  注釋

  1 Mark Webber, et al., “The Governance of European Security, ”Review of International Studies, Vol.30, No.1, 2004, pp.3-26.
  2 [英]埃米爾·J.科什納:《歐盟安全治理的挑戰》, 吳志成、鞏樂譯, 載《南開學報 (哲學社會科學版) 》2007年第1期, 第30頁。
  3 《習近平在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講 (全文) 》, 人民網, http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0926/c64094-29560175.html。
  4 《中華人民共和國國家安全法》 (1993年版) , 中國人大網, http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。
  5 《中華人民共和國國家安全法》 (1993年版) , 中國人大網, http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。
  6 《中華人民共和國國家安全法》 (2015年版) , 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  7 《中華人民共和國反間諜法》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/zhengce/2014-11/01/content_2775484.htm。
  8 《中華人民共和國國家安全法》 (2015年版) , 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  9 《中華人民共和國國家安全法》 (1993年版) , 中國人大網, http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。
  10 習近平:《堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》, 新華網, http://www.xinhuanet.com/politics/2014-04/15/c_1110253910.htm。
  11 《中華人民共和國國家安全法》 (2015年版) , 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  12 《中華人民共和國國家安全法》 (2015年版) , 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  13 《中華人民共和國國家安全法》 (2015年版) , 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  14 《中華人民共和國國家安全法》 (2015年版) , 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  15 江澤民:《加快改革開放和現代化建設步伐奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730511.htm。
  16 江澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730614.htm。
  17 江澤民:《全面建設小康社會開創中國特色社會主義事業新局面》, 中國網, http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2002-11/18/content_5233921.htm。
  18 胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》, 人民網, http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-10/25/content_27198418.htm。
  19 胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》, 人民網, http://politics.people.com.cn/n/2012/1109/c1001-19529914.html。
  20 《李克強在印度〈印度教徒報〉〈覺醒日報〉發表署名文章》, 人民網, http://cpc.people.com.cn/n/2013/0520/c64094-21544579.html。
  21 李克強:《加強亞非團結合作促進世界和平公正--在亞非法協第54屆年會開幕式上的主旨講話》, 中華網, http://www.xinhuanet.com/politics/2015-04/13/c_1114955463.htm。
  22 《李克強總理接受英國〈金融時報〉總編巴伯專訪實錄》, 新華網, http://www.xinhuanet.com/politics/2015-04/15/c_1114982805.htm。
  23 《習近平在紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年大會上的講話》, 新華網, http://www.xinhuanet.com/2015-09/03/c_1116456504.htm。
  24 《習近平出席華盛頓州當地政府和美國友好團體聯合歡迎宴會并發表演講》, 人民網, http://cpc.people.com.cn/n/2015/0924/c64094-27626923.html。
  25 《習近平在第七十屆聯合國大會一般性辯論時的講話》, 新華網, http://www.xinhuanet.com/2015-09/29/c_1116703645.htm。
  26 《習近平主持召開十九屆中央國家安全委員會第一次會議并發表重要講話》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/17/content_5283445.htm。
  27 《中華人民共和國國家安全法》 (1993年版) , 中國人大網, http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。
  28 《中華人民共和國國家安全法》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  29 《中華人民共和國國家安全法》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
  30 《中華人民共和國反恐怖主義法》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/28/content_5029899.htm。
  31 《中華人民共和國國家安全法》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。
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  35 《中華人民共和國反恐怖主義法》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/28/content_5029899.htm。
  36 李文良:《國家安全管理學》, 長春:吉林大學出版社2014年版, 第83頁。
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  40 《習近平在德國科爾伯基金會的演講》, 中央政府門戶網站, http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/29/content_2649512.htm。
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  48 習近平:《攜手構建合作共贏新伙伴同心打造人類命運共同體--在第七十屆聯合國大會一般性辯論時的講話》, 新網, http://www.xinhuanet.com/2015-09/29/c_1116703645.htm。
  49 盧靜:《習近平為何要提出總體國家安全觀》, 載《人民論壇》2017年第10期, 第38頁。
  50 《鄧小平文選》 (第3卷) , 北京:人民出版社1993年版, 第348頁。
  51 龐中英:《廣義安全、經濟安全、合作安全--關于全球變化和安全問題的若干新思考》, 載《歐洲》1997年第1期, 第34頁。
  52 王逸舟:《論綜合安全》, 載《歐洲》1998年第1期, 第6頁。
  53 傅夢孜:《從經濟安全的角度談對“非傳統安全”的看法》, 載《現代國際關系》1999年第3期, 第1頁。
  54 習近平:《堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》, 新華網, http://www.xinhuanet.com/politics/2014-04/15/c_1110253910.htm。
  55 《習近平在省部級主要領導干部專題研討班開班式上發表重要講話》, 國防部網站, http://www.mod.gov.cn/shouye/2017-07/27/content_4786956.htm。
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  58 《切實維護國家安全和社會安定為實現奮斗目標營造良好社會環境》, 人民網, http://politics.people.com.cn/n/2014/0427/c1024-24946690.html。
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  60 《中共中央政治局召開會議:分析研究二〇一七年經濟工作審議“關于加強國家安全工作的意見”》, 載《人民日報》2016年12月10日, 第1版。
  61 《教育部關于加強大中小學國家安全教育的實施意見》 (教思政[2018]1號) , 教育部網站, http://www.moe.gov.cn/srcsite/A12/s7060/201804/t20180412_332965.html。
  62 《習近平主持召開十九屆中央國家安全委員會第一次會議并發表重要講話》, 新華網, http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/17/content_5283445.htm。
  63 《習近平主持召開十九屆中央國家安全委員會第一次會議并發表重要講話》, 新華網, http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/17/content_5283445.htm。

    李文良.新時代中國國家安全治理模式轉型研究[J].國際安全研究,2019,37(03):45-69+157-158. 轉載請注明來源。原文地址:http://www.rubcby.tw/html/faxuelilun/20190615/8177009.html   

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